Sergio Benito Osorio

Disputa por los excedentes petroleros

De repente, sin que el gobierno fuese más eficiente en la recaudación de impuestos, el pasado mes de mayo la Secretaría de Hacienda informó que durante el primer trimestre del año se habían obtenido ingresos adicionales por 22 mil 500 millones de pesos. Surgiendo de inmediato una disputa entre los gobernadores y las autoridades federales por agenciarse el excedente derivado del extraordinario crecimiento de los precios internacionales del petróleo.

No es que la legislación vigente careciese de previsiones para la distribución de los excedentes. El decreto de presupuesto federal establece que éstos deberán repartirse de la siguiente manera: 25 por ciento para mejorar el balance de la hacienda pública, 25 por ciento para el fondo de estabilización de ingresos petroleros -con el propósito de tener una reserva para usarse en el caso de un desplome inesperado de los precios del petróleo-, y 50 por ciento para inversión en los estados. La ley de Ingresos, por su parte, define que los excedentes serán aquellos recursos que rebasen las estimaciones previstas en un calendario trimestral que, para el efecto, ha publicado la Secretaria de Hacienda.

Sin embargo, la identificación y el destino de los recursos adicionales están lejos de alcanzar el consenso, porque las autoridades hacendarias sostienen que no hay excedentes para repartir. En su razonamiento, el decreto de presupuesto sólo se refiere a ciertos ingresos que suman 9 mil 800 millones de pesos, y su distribución se daría después de hacer frente al crecimiento del gasto no programable más el incremento en el costo de combustible para la generación de electricidad (6.2 mil millones de pesos). De este modo, restarían poco más de 3 mil millones de pesos provenientes de Pemex y con cargo del año pasado, por lo que aún no hay nada que repartir.

El esquema contable de la Secretaría de Hacienda parece cuadrar. El único problema es que su base, es decir, la estimación trimestral es inconsistente y su confección estriba en reducir al mínimo los excedentes. Desafortunadamente los legisladores no han podido reglamentar las estimaciones de recaudación que presenta Hacienda, quien, por esa vía, adquiere una discrecionalidad extralegal para asignar el gasto público.

Por ejemplo, en la recaudación de 2004 la SHCP estableció que, en el primer trimestre, se obtendría 30 por ciento del ISR y 26 por ciento del IVA, ambas metas prácticamente se lograron (29 y 25 por ciento); sin embargo, se les presenta como retrasadas y se utilizan los excedentes petroleros para complementar el total. A los ingresos derivados de la extracción y exportación de petróleo se les fijó metas, fuera de toda lógica: los derechos sobre extracción de hidrocarburos normalmente tienen un comportamiento análogo, porque su cálculo se da en relación con el mismo valor de la extracción; sin embargo, se les cuantificó en 27, 29 y 19 por ciento; el aprovechamiento sobre exportaciones se fijó en 73 por ciento, lo que conduce a una cifra negativa (-31 por ciento) en el último trimestre, que sólo podría explicarse por un desplome drástico de los precios internacionales. Fenómeno que ni las autoridades hacendarias esperan, pues han afirmado que el petróleo mexicano podría mantener un promedio de 24 dólares.

Con la manipulación del calendario de recaudación, los funcionarios de Hacienda buscan ganarle al Congreso el control político del gasto e instrumentar su convicción de reducir la intervención económica del estado. Así, una subestimación de los derechos adicionales sobre la extracción de petróleo (19 por ciento) permite reorientar el gasto pues este rubro, originalmente distribuible entre municipios petroleros, al transformarse en excedente, puede ser usado con otros fines.

En realidad las cifras de los llamados recursos adicionales podrían modificarse radicalmente si se procediera, de modo simple, a distribuir la recaudación en la misma proporción (25 por ciento) cada trimestre. De esta forma los excedentes, de enero a marzo, podrían llegar hasta 43 mil millones de pesos: casi el doble de lo que el gobierno federal ha informado. Es evidente que ciertos ingresos fiscales siguen flujos, más o menos, estacionales, pero el ejemplo ilustra el margen tan amplio de discrecionalidad con que actúan los funcionarios de Hacienda y lleva a considerar como imperativa la necesidad de que la estimación trimestral de recaudación deje de ser una decisión política unilateral y sea el resultado de un consenso entre el Ejecutivo y el Congreso.

El hecho es que el total de los ingresos petroleros al primer trimestre del año ya suma 154 mil millones de pesos, de los cuales 17 mil reunirían las condiciones para ser considerados como excedentes. De tal modo que, este año, aún con tendencias más conservadoras en los precios del petróleo, van a fluir recursos excedentes en montos que no habían observado otras administraciones y le ofrecerán, al presidente Fox, la ocasión de apuntalar el crecimiento económico, atajando la percepción popular de que el principal problema del país es el rezago económico y la falta de empleo.

Por eso, más allá del forcejeo de los gobernadores, el verdadero reto es hacer que los ingresos excedentes se inviertan correctamente y no sean acaparados por los grupos privilegiados de siempre (mediante el IPAB o anexas). La inversión en infraestructura para estados y municipios, en educación e investigación científica, en acciones para recuperar la agricultura y, de manera particular, para fortalecer Pemex, son algunas de las medidas urgentes que se han pospuesto por falta de recursos y que este año pudieran tener un progreso sustantivo.

Pero esto no ocurrirá si los legisladores no corrigen las estimaciones de recaudación de la Secretaría de Hacienda y restringen la discrecionalidad de un gobierno convencido en seguir una política centrada en contraer la inversión pública para reducir la participación económica del Estado. Esta es la verdadera diputa.

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