Grupos empresariales o sindicales negocian con legisladores la redacción de leyes

El cabildeo en el Congreso, práctica cotidiana que se extiende sin control

La actual correlación de fuerzas políticas abre espacios para nuevos tipos de enlaces

ROBERTO GARDUÑO Y CIRO PEREZ

La actividad encubierta de cabildeo o, como algunos lo llaman, "maña para ganarse voluntades" en la Cámara de Diputados y el Senado de la República, no tiene reconocimiento público. No obstante, el gobierno federal, grupos empresariales y sindicatos organizan reuniones de trabajo con legisladores para influir en la redacción o modificación de leyes constitucionales o reglamentarias.

La brecha para la negociación directa entre los poderosos intereses económicos y el Congreso de la Unión se abrió con la derrota electoral del PRI en 1997, al manifestarse el punto de quiebre del sistema presidencialista que hasta entonces fungió como el gran factor en la toma de decisiones de los órganos legislativos dominados por la mayoría priísta.

Como ominosos recuerdos de la imposición presidencial quedaron los cambios constitucionales y reglamentarios promovidos por Carlos Salinas de Gortari (modificación al artículo 27 de la Carta Magna y la venta de las instituciones bancarias), y los impulsados por Ernesto Zedillo (incremento a la tasa del IVA al nivel actual de 15 por ciento, el desmantelamiento de Conasupo y el Fobaproa). En esos casos, la mayoría legislativa del PRI escuchó los designios del mandatario en turno, y sin atender ni consultar a los sectores afectados por esas medidas, las aprobaron.

El panorama cambió a la par de la derrota priísta de hace cinco años, porque el gran interlocutor del Congreso federal dejó de ser el huésped de Los Pinos. El equilibrio en las bancadas del PRI y de la oposición (PAN y PRD) en la Cámara de Diputados y el Senado de la República abrió la puerta a un importante número de funcionarios de "enlace", provenientes de las dependencias del Ejecutivo federal para facilitar el contacto y la negociación entre sus jefes, los secretarios y subsecretarios, y los legisladores, porque el Presidente de la República había perdido el control en ambas cámaras. Aquella primera experiencia se acercó más a las relaciones públicas que a la negociación.

Algunos, como es el caso del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB), cuentan con los servicios del ex legislador José Merino, quien antes de ocupar el cargo de enlace con el Congreso pasó por la Cámara de Diputados y por la de Senadores, es decir, conoce al detalle el proceso legislativo, los tiempos y los actores.

El escenario se tornó más difícil para el Ejecutivo tres años después, en la 58 Legislatura. Ningún partido alcanzó la mayoría para impulsar cambios por sí solos. Esa nueva correlación de fuerzas rompió el tradicional ejercicio del poder presidencial priísta, que ordenaba a sus legisladores y éstos cumplían cabalmente los designios.

La Secretaría de Gobernación, rebasada

Los comicios federales de 1997 pusieron al país ante un nuevo escenario político. El PRI por vez primera obtuvo 39 por ciento de la votación, el PAN 26 por ciento y el PRD 25 por ciento. Desde entonces en adelante, por lo menos en aquella elección la aprobación de leyes estaría sometida al escrutinio de esos tres partidos, que deberían aprender a llegar a consensos.

Aquella derrota del mandato zedillista propició en su equipo de gobierno una nueva estrategia para acercarse y negociar con el Poder Legislativo: se crearon las oficinas de enlace en el interior de las dependencias de gobierno. No obstante, esa reacción de los funcionarios públicos, pasados y presentes, contraviene lo establecido en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

En su artículo 27 la citada reglamentación establece que a la Secretaría de Gobernación (SG) le corresponde presentar ante el Congreso de la Unión las iniciativas de ley o decretos del Ejecutivo. En el inciso 15 aclara por qué esa dependencia es la responsable de esa encomienda, tarea que no ha cumplido por la participación desordenada de enlaces de otras áreas dependientes del Presidente de la República:

"Conducir, siempre que no esté conferida esta facultad a otra secretaría, las relaciones del Poder Ejecutivo con los demás poderes de la Unión, con los órganos constitucionales autónomos, con los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, y con las demás autoridades federales y locales, así como rendir las informaciones oficiales del Ejecutivo federal."

A raíz de la derrota priísta de 1997, las secretarías de Desarrollo Social y de Hacienda, encabezadas por Gonzalo Martínez Corbalá y Guillermo Ortiz Martínez, respectivamente, fueron las primeras que establecieron relación directa con el Legislativo por conducto de oficinas de enlace.

Sin regulación, esa actividad de acercamiento entre los poderes Ejecutivo y Legislativo ha propiciado el surgimiento del cabildeo privado, que se encarga no sólo de apoyar a sus contratantes en temas de carácter fiscal o presupuestario, sino de asesorar y elaborar textos, como proyectos de iniciativas de ley.

La crisis política que golpeó a los priístas los obligó a cambiar de rubro: de políticos a asesores. Gran cantidad de ex funcionarios y ex legisladores del tricolor a los que alcanzó el desempleo al perder el control político que se les garantizaba desde la Presidencia de la República, se convirtieron en cabilderos profesionales y otros en oportunistas y charlatanes que cobran grandes sumas de dinero por el simple hecho de organizar reuniones entre empresarios y diputados o senadores para discutir iniciativas de ley determinadas.

Cabilderos con resultados, y los otros

A la fecha todas las secretarías de Estado cuentan con una oficina de enlace con el Congreso de la Unión. La Secretaría de Hacienda, que es la más reconocida y experimentada en esa labor, mantenía como representante ante diputados y senadores a Carlos Bandala. Además, por la Secretaría de Gobernación la labor de acercamiento con los legisladores corresponde a José Luis Díaz; a Javier Romo, quien trabaja para la Suprema Corte de Justicia; Jorge Estefan, por el IMSS, y Mauricio Campos, por la Secretaría de Energía.

Del lado contrario, sin tener nada que ver con las autoridades federales y aprovechando la ausencia de regulación para cabildear en la Cámara de Diputados y en el Senado de la República, un grupo de afamados priístas aprovechó el proceso de equilibrios en el Congreso de la Unión para ofrecer servicios de asesoría y resolución de conflictos entre empresarios, gobernadores y funcionarios públicos con el Legislativo. En sus gestiones lograron pocos resultados.

Entre esos personajes se cuenta al ex vocero presidencial de Ernesto Zedillo, Fernando Lerdo de Tejada, quien trabaja para el gobierno del estado de México y algunas empresas dedicadas a la elaboración de alimentos. A la lista de cabilderos se suman los nombres de Liébano Sáenz, quien a su paso por la secretaría particular del último mandatario priísta consiguió tejer una red de contactos que en la labor de relaciones le ha redituado múltiples beneficios.

En la tarea de convencer a los legisladores de los beneficios de leyes también se suman algunos diputados. Durante la negociación del presupuesto y Ley de Egresos, en diciembre de 2001, Guillermo Hopkins, del PRI, realizó una amplia labor de cabildeo entre los legisladores de su partido y del PRD para establecer acuerdos que condujeran a la aprobación de más recursos para la comercialización de los productores del campo.

También su compañero de bancada Enrique de la Madrid, hijo del ex presidente Miguel de la Madrid, emprendió el año pasado una acción soterrada entre sus compañeros priístas para explicarles la viabilidad de la venta de Banamex a Citibank.

Incluso en la Cámara de Diputados se sabe que el presidente de la Comisión de Gobernación, el panista Armando Salinas Torre, es un activo organizador de reuniones entre el secretario de Gobernación, Santiago Creel, y diputados de las diversas fracciones que conforman ese cuerpo legislativo.

Con el propósito de "evitar el desorden" y la actividad dual, en abril pasado el priísta Efrén Leyva presentó ante el pleno de la Cámara de Diputados una iniciativa de ley para regular el trabajo de los cabilderos en el Poder Legislativo.

La intención de esa propuesta es que en el próximo periodo ordinario de sesiones se apruebe, porque la negociación del paquete económico se prevé que será tortuosa y la participación de los cabilderos ?que cada día son más--tendrá que someterse a una reglamentación estricta para "que no interfieran en el proceso legislativo"