n el supuesto (no aceptado) de que resulte imposible revertir la desnacionalización de la industria petrolera vía consulta popular, asumirá gran importancia el régimen que se establezca para Pemex en la legislación reglamentaria de la reforma constitucional en materia energética. En el conjunto de propuestas que se insiste en llamar secundarias, recibido por el Senado hace dos meses, se encuentra una iniciativa de ley [orgánica] de Petróleos Mexicanos que plantea su transformación de organismo público descentralizado a empresa productiva del Estado (EPE). Esta mudanza y la visión toda que propone la iniciativa se basan en la creencia de que, en tanto no sea una verdadera empresa, Pemex no podrá ofrecer precios competitivos a su clientela, ni competir en los mercados. Más que convicción, es un artículo de fe. Se cree que el elemento clave para que Pemex actúe como empresa es dotarla de autonomía presupuestaria, técnica, operativa y de gestión. En la iniciativa de ley de Pemex, la autonomía es una aspiración central, como lo son también el modelo de gobierno corporativo, dictado por la OCDE, y el establecimiento para Pemex de un régimen especial –que sería más preciso denominar, como se ha hecho en algunos análisis del Programa Universitario de Estudios del Desarrollo (PUED), régimen de excepción– en materia de, al menos, remuneraciones; adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras; responsabilidades y, desde luego, financiera.

Esta es la cuarta de una serie de notas dedicadas al análisis de algunos aspectos del conjunto de propuestas de legislación reglamentaria. En la primera, el 22 de mayo, se mostró que, al proponer un régimen fiscal para la exploración y extracción que favorece a los contratistas privados respecto de los asignatarios estatales, no hay certeza de que se logre capturar la renta petrolera. El 5 de junio se hizo notar que, con el diseño de un marco legal propicio al predominio de los agentes privados: licenciatarios, contratistas y permisionarios entre otros, tampoco se crean condiciones para ejercer la rectoría del Estado. En la tercera, el 19 de junio, se advirtió que las iniciativas de regulación no configuran un marco institucional sólido que evite la captura del regulador, ni garantizan, por su dispersión, una regulación eficaz de Pemex EPE y otros actores que intervendrán en el sector. Ahora la atención se centra en el planteamiento de Pemex como una EPE autónoma; en otras palabras, en el intento de autonomizar a Pemex.

Un primer elemento que llama la atención y que merece ser mejor explicado es por qué el régimen de autonomía de Pemex EPE se divide en dos fracciones: la autonomía presupuestaria, por una parte, y por separado las otras autonomías: técnica, operativa y de gestión. Además, estas fracciones están regidas por leyes diferentes: la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (ley de presupuesto) y la Ley General de Deuda Pública (ley de deuda), para la primera, y la Ley de Petróleos Mexicanos (ley de Pemex), para las demás.

Por su parte, la autonomía presupuestaria se define como la suma de dos regímenes especiales: el propuesto en el título quinto bis de la ley de presupuesto y el previsto en la ley de deuda. Se establece que la autonomía presupuestaria de Pemex queda acotada por el balance financiero y por el tope de gasto en servicios personales del conjunto del sector público, aprobados ambos anualmente por el Legislativo a propuesta de la SHCP. La autonomía presupuestaria se rige exclusivamente, como ya se señaló, por el contenido del título quinto bis de la ley de presupuesto. Adviértase que la ley de Pemex no rige o regula aspecto sustantivo alguno del ejercicio de la autonomía presupuestaria de la EPE, pues esta materia queda reservada en exclusiva a la Secretaría de Hacienda, principal entidad ejecutora de los contenidos de la ley de presupuesto.

Hay que preguntarse, en primer término, si la autonomía presupuestaria, tal como se propone definirla, acotarla y administrarla, permitirá el ejercicio de las otras autonomías. Dicho en otras palabras, es preciso dilucidar si Pemex EPE contará con autonomía presupuestaria suficiente para ser capaz de en realidad manejarse de manera autónoma en los aspectos técnicos, operativos y de gestión.

La respuesta tentativa es que no, al menos en los primeros años. Un artículo transitorio de la ley de Pemex difiere la entrada en vigor del régimen de autonomía presupuestal “hasta que entre en funciones el nuevo consejo de administración… y estén en operación los mecanismos de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas” previstos en la propia ley. El primero de estos dos plazos es relativamente breve: 90 días tras la entrada en vigor de la ley de Pemex es el término para la integración del nuevo consejo. El segundo puede extenderse mucho más tiempo, pues se trata de poner en operación complejos engranajes burocráticos: la conversión en EPE no hará desaparecer la burocracia de un día a otro. Tan incierto es este plazo que los transitorios de la ley se limitan a señalar que el consejo de administración de Pemex notificará a la Sener el momento en que se hayan cumplido dichos requisitos, sin atreverse a aventurar fecha alguna.

El limitante más severo de la autonomía presupuestaria de Pemex se deriva de la forma en que se propone calcular el dividendo estatal –la contribución que Pemex, como usufructuario de recursos de la nación, deberá pagar al gobierno federal, representante del dueño de los recursos– y del calendario para ponerlo en marcha. La determinación por parte de la SHCP del dividendo estatal, con base en información contable proyectada –a mediados del ejercicio al que se refiere–, no parece compatible con la autonomía presupuestaria que se proclama. Podría haberse previsto que el propio Pemex propusiese el monto del dividendo, en función de sus necesidades de reinversión y crecimiento. Por otra parte, tras dos años (2014 y 2015) en que Pemex seguirá sujeto a la tributación actual, habrá una larga transición para que el dividendo estatal se calcule en la forma definida en la ley: nada menos que 10 años, de 2016 a 2025. Durante este lapso, el fisco se apropiará de un porcentaje, establecido desde ahora, de los ingresos después de impuestos de Pemex y sus subsidiarias: 30 por ciento en 2016; montos decrecientes hasta llegar a 15 por ciento en 2021 y, seguidamente, hasta cero en 2026. Esta larga, aunque decreciente, exacción, se justifica con el manido argumento de garantizar la estabilidad y equilibrio de las finanzas públicas. Habría que reconocer que toma tiempo desligarse de una larga adicción: tener a Pemex como causante cautivo.