n el supuesto (no aceptado) de que sea imposible revertir la desnacionalización de la industria petrolera vía consulta popular, un objetivo no menor de la legislación reglamentaria sería asegurar un régimen de regulación para Petróleos Mexicanos (Pemex), como empresa productiva del Estado (EPE), que le garantice condiciones adecuadas y equitativas de competencia con las trasnacionales petroleras privadas que se supone regresarán al país por obra de la reforma. En esta serie de notas se ha mostrado, el 22 de mayo, que las iniciativas reglamentarias distan de garantizar la captura eficiente de la renta petrolera, pues proponen un régimen fiscal para la exploración y extracción que favorece a los contratistas, empresas privadas sobre todo, al gravarlos menos que a los asignatarios, empresas públicas únicamente. El 5 de junio se mostró que tampoco se asegura el ejercicio cabal de la rectoría del Estado sobre la industria petrolera, ya que se postula un marco legal propicio al predominio de los agentes privados: licenciatarios, contratistas y permisionarios, entre otros. Ahora se muestra que esas iniciativas, en especial la relativa a la coordinación de las entidades reguladoras del sector, no establecen un aparato institucional que imposibilite o, al menos, dificulte la captura del regulador por los intereses de las corporaciones petroleras, con experiencia demostrada en burlar la regulación o hacerla funcionar a favor de sus intereses. Tampoco garantiza, dada su dispersión, que la regulación sea suficientemente eficaz.

Como ha ocurrido en el pasado reciente, algunas de las claves de la reforma energética en México se han revelado primero en la prensa extranjera. Tal es también el caso del marco regulador que el gobierno propone para la industria petrolera, al que alude una nota de la versión en español de The Wall Street Journal del 13 de junio. Aunque deleznable, resulta curiosa otra declaración de la subsecretaria de Hidrocarburos –de quien se recuerda el aserto reciente, para el Financial Times, de que en México tendrían gran éxito las licitaciones de áreas petroleras pues es quizá el único país que licita reservas–, que ahora manifiesta al WSJ que Pemex ya no puede ser un Estado dentro del Estado (online.wsj.com/public/page/español-inicio.html). Con un mínimo de memoria histórica se sabe que fueron las petroleras extranjeras las que se condujeron de tal manera antes de 1938. Sin embargo, lo interesante, de la nota del WSJ es la afirmación –derivada de conversaciones con funcionarios de la Sener, la CNH y Pemex– en el sentido de que la pugna sobre el tema de regulación enfrenta a la petrolera con las entidades del gobierno. Los reporteros citan a un consultor privado que considera que el ambiente dentro de la Secretaría de Energía y la Comisión Nacional de Hidrocarburos es muy anti Pemex. Bien se sabe que fueron esas entidades, la SHCP y sus consultores, nacionales y foráneos, los que redactaron las iniciativas de legislación reglamentaria.

En términos generales, un primer elemento a destacar del régimen regulatorio para la industria petrolera propuesto por el gobierno, es su acentuada dispersión, la que, desde luego, afectará su eficacia y multiplicará el riesgo de captura ya señalado. De manera formal intervendrán en la regulación de Pemex, de otras EPE y de empresas privadas del sector, dos entidades –la CNH y la CRE– regidas por tres leyes –las de Hidrocarburos, de Electricidad y de Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética–. Sin embargo, se encuentran varias disposiciones de claro carácter regulador en otras iniciativas de ley, en especial la de ingresos sobre hidrocarburos, la del fondo mexicano del petróleo y la de seguridad industrial y protección del ambiente. También se encuentran otras entidades que ejercerían funciones de regulación del sector de hidrocarburos, como la SHCP, en materia de control fiscal, y la Semarnat, en cuestiones ambientales. Si la idea fue crear una maraña reguladora, se logró a plenitud.

Una lista de las entidades que participan en el aparato directo de regulación del sector petrolero incluye, cuando menos, a: i) la Sener, como entidad principal con la que deberá coordinarse la CNH; ii) el Consejo de Coordinación del Sector Energético (CCSE), del que será miembro el comisionado presidente de la CNH; iii) la propia CNH, como órgano regulador coordinado; iv) la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección al Ambiente del Sector de Hidrocarburos; v) el Centro Nacional de Control del Gas Natural y vi) el Centro Nacional de Control de la Energía, cuyos directores serán parte del CCSE; vii) la secretaría técnica del CCSE; y, viii) el consejo consultivo de los órganos reguladores coordinados. A estas ocho, hay que agregar las entidades reguladoras sectoriales e indirectas.

Para esta plétora de secretarías de Estado, órganos coordinadores y coordinados, agencias, comisiones, centros de control y consejos se proponen diversas atribuciones y funciones, cuya congruencia y compatibilidad distan de estar aseguradas. Por ejemplo, la CNH se define como entidad con autonomía técnica, operativa y de gestión. Sin embargo, se propone atribuir a la Secretaría de Energía la facultad de otorgar y revocar asignaciones [para exploración y extracción de hidrocarburos, y] establecer los lineamientos técnicos que deberán observarse en el proceso de licitación; al tiempo que corresponde a la CNH administrar en materia técnica las asignaciones y contratos [y] licitar y suscribir los contratos. Aún más, se propone que corresponda al CCSE validar los programas anuales de trabajo de la CNH, para asegurar su compatibilidad con los gubernamentales. Visto el enorme conjunto de atribuciones concurrentes o específicas de tantos órganos resulta difícil trazar la ruta que debería seguir una propuesta determinada de Pemex o de otra EPE o empresa petrolera privada para cumplir con tal cúmulo de disposiciones, exigencias o facultades. Bien podría desarrollarse una especialidad profesional de experto en regulación petrolera mexicana, que requeriría varios años de estudio y ejercicio para empezar a dominarla.

La nota del WSJ arriba aludida incluye un ejemplo muy ilustrativo del tipo de diferencia en materia reguladora que está ahora ventilándose. Pemex podría optar por transformar en contratos una o varias de las asignaciones que reciba en la ronda cero. Se beneficiaría con un mejor trato fiscal y podría asociarse con alguna empresa privada para explotar el área en cuestión. Aparentemente, Pemex pretende que se le permita decidir con qué empresa aliarse, mientras que la CNH plantea que le corresponde al regulador determinar qué empresa debe ser el socio de Pemex. Parece que el regulador considera que Pemex EPE debe ser, no una empresa productiva del Estado, sino una empresa petrolera en extinción.