Petróleo: la propuesta progresista
Me parece importante, de acuerdo al estado que guarda el debate y las propuestas que se han hecho sobre una nueva política petrolera, dar cuenta a la opinión pública del trabajo realizado respecto a estas últimas por varios legisladores (senadores Pablo Gómez, Graco Ramírez y Arturo Núñez y diputados Juan Guerra y David Mendoza), sus asesores en la materia (Fluvio Ruiz Alarcón, Sandino Luna, Mariana Alba, Alejandro Morales, Aidée García Rodríguez y Ricardo Álvarez) y la Fundación para la Democracia (Sergio Benito Osorio y yo).
Hemos partido de la convicción compartida que el lado progresista no puede ni debe permanecer pasivo y sólo rechazar o aprobar, al llegar el debate parlamentario, las propuestas surgidas con otras visiones políticas, sino que desde este lado existe responsabilidad para que también haya iniciativas. La importancia y trascendencia del tema sin duda lo reclaman.
Con atención se ha dado seguimiento al debate público que tiene lugar desde que se dio a conocer el Diagnóstico de la Secretaría de Energía sobre Petróleos Mexicanos, la remisión, el 8 de abril, de las seis iniciativas del Ejecutivo al Congreso y los foros celebrados en el Senado y la UNAM, ambos proporcionando una rica y profusa información, elementos todos que han servido para conocer posiciones sobre el tema, ampliar el conocimiento, normar criterios y establecer con más claridad nuestras prioridades.
La primera y principal es que no debe pasar ninguna iniciativa que represente una violación constitucional o legal, caso en el que caen varias de las iniciativas del Ejecutivo que de aprobarse permitirían, la de reformas a la Ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo en sus partes sustanciales, referentes a la refinación, transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos, la participación de inversiones privadas en actividades estratégicas de la industria petrolera en las que es expresa la Constitución al prohibir el otorgamiento de contratos y concesiones; la de reforma a la Ley federal de derechos (artículo 257 quáter), la inversión privada en la exploración y explotación en aguas profundas, la que da por hecho como legal; la de nueva Ley orgánica de Petróleos Mexicanos, la celebración de contratos sujetos al buen desempeño y generación de resultados, previstos en su artículo 46, equivalentes a los contratos de riesgo, expresamente prohibidos por la ley, y la emisión de bonos ciudadanos (artículo 41), que otorgarían a sus tenedores una contraprestación vinculada al desempeño de Pemex, lo que los haría igualmente instrumentos de riesgo, contraviniendo con ello las disposiciones legales.
Casos similares presentan las iniciativas del Partido Revolucionario Institucional, enviadas a finales de julio al Congreso. Así, en su iniciativa de nueva Ley orgánica de Petróleos Mexicanos, propone la validación de los contratos de riesgo, al decir en su artículo 60, fracción IV, que “las remuneraciones de los contratos de obra y prestación de servicios podrán condicionarse al mayor o menor éxito del proyecto”, vinculando esta disposición con su exposición de motivos, en la que justifica esta propuesta al expresar que “Ésta es una de las principales aportaciones de la iniciativa, al contemplar que Pemex podrá, en función del proyecto, condicionar el pago a que el proyecto tenga éxito”, y refuerza su posición al agregar que tratándose “de proyectos exploratorios en aguas profundas que son altamente onerosos, esto es esencial para que el Estado no absorba la totalidad de la pérdida de las inversiones”, aunque no dice que el Estado, en caso de éxito, estaría forzado a compartir los beneficios de esos proyectos. Planteamiento semejante al del Ejecutivo hace el PRI en materia de los bonos ciudadanos.
En su iniciativa de reformas a la Ley reglamentaria del 27 constitucional, en el artículo 6°, párrafo 2°, el PRI propone que Petróleos Mexicanos podrá, tratán- dose de servicios de refinación de petróleo, transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos y sus derivados, celebrar contratos de arrendamiento financiero de equipos e instalaciones, estipulando que el organismo tendrá el control sobre las instalaciones y equipos contratados y asumirá la operación de los mismos. El arrendamiento financiero puede ser una figura usual y válida para actividades como la renta de un edificio, vehículos o bienes que presten servicios similares, pero no para refinerías, redes de ductos, sistemas de tanques de almacenamiento de petrolíferos, que no son instalaciones que se encuentren corrientemente disponibles en el mercado o que se construyan sin tener garantizada su utilización y correspondiente amortización, sino que tendrían que contratarse desde su construcción de manera específica con particulares, sus propietarios, para operarlos en el esquema de arrendamiento financiero, lo que constituiría una inversión de particulares en una actividad reservada en exclusiva al Estado y a un contrato o concesión de los que no autoriza la ley en la industria petrolera.
Tratar de otras diferencias y de eventuales coincidencias con las iniciativas de otras fuerzas políticas requeriría de mayor espacio que el razonable para un artículo periodístico, que en este caso, está resultando ya de por sí largo.
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Las propuestas del lado progresista tienen como propósitos principales reafirmar la exclusividad de la nación en el desarrollo de las actividades estratégicas de la industria petrolera, por eso el firme rechazo a toda violación constitucional; conceder y garantizar la autonomía presupuestal, técnica y de gestión de Pemex; dar al organismo una administración eficaz y transparente; y establecer un sistema efectivo de planeación del sector energético.
En las propuestas del Ejecutivo, más allá de lo declarativo, se mantiene a Pemex sujeto a los dictados de la Secretaría de Hacienda. De nuestro lado, se plantea en la iniciativa de nueva Ley orgánica de Petróleos Mexicanos que el proyecto de presupuesto anual del organismo, aprobado por su consejo de administración, se envíe por conducto de la Secretaría de Energía a la de Hacienda, para que ésta lo incluya por separado y sin que establezca relación con el balance de ingresos-egresos federales, en la iniciativa de ley de ingresos y en el proyecto de presupuesto de egresos que el Ejecutivo remita al Congreso, planteando al mismo tiempo se reforme la Ley federal de presupuesto y responsabilidad hacendaria para eliminar el filtro y la decisión de Hacienda respecto a los presupuestos de Pemex (reforma del artículo 5°, fracción III), y para que el organismo pueda disponer cabalmente de los ingresos que genera, manteniendo sólo una aportación equivalente a la actual para el Fondo de Estabilización de las Entidades Federativas (artículo 2, fracción LIV; artículo 19, fracción III bis, fracción IV, incisos a, b y d, fracción V, incisos a y b). La iniciativa relativa a esta misma ley establece la obligación para Pemex de crear fondos para asegurar el pago de sus pasivos, el laboral destacadamente, administrados por fideicomisos cuyo beneficiario sería el conjunto del personal jubilado o pensionado, sindicalizado y de confianza.
Con objeto de liberar a Pemex de cargas fiscales que limitarían su autonomía, se propone reformar la Ley federal de derechos para que la deuda contraída bajo el esquema de Pidiregas sea revisada y auditada por la Auditoría Superior de la Federación, y una vez dado este paso se transfiera como deuda pública interna a la contabilidad del gobierno federal, a cargo de la Secretaría de Hacienda.
El Ejecutivo está proponiendo la creación de una Comisión Nacional del Petróleo y el PRI de una Comisión Nacional Reguladora del Petróleo, ambas auxiliares de la Secretaría de Energía, con funciones sólo de asesoramiento y circunscritas a la exploración y explotación de petróleo crudo y gas, y al ritmo de reposición de reservas. Nosotros consideramos que debe irse más lejos y es por ello que se propone la creación de una comisión nacional de energía, como entidad encargada de conducir el proceso de planeación de todo el sector energético, con la encomienda específica de formular el programa estratégico del sector, en una perspectiva de 10 años y ciclos subsecuentes, previendo los correspondientes ajustes anuales, que establezca los objetivos y metas generales y anuales de cada entidad del sector. El proyecto de decreto del programa estratégico tendría que ser presentado por el Ejecutivo al Congreso, para su discusión y aprobación en su caso, siendo su ejecución de carácter obligatorio.
Estimamos necesaria la expedición de una nueva Ley orgánica de Petróleos Mexicanos, que elimine las actuales subsidiarias y reintegre a Pemex como una sola entidad, que prevea un consejo de administración integrado por seis consejeros designados por el Ejecutivo, dos representantes del sindicato de trabajadores petroleros y cuatro consejeros representantes sociales nombrados por el Ejecutivo, ratificada la designación de estos últimos por el Senado, al igual que la del director general del organismo. Se establece también en esta iniciativa que los ingresos de Pemex no se concentren en la Tesorería de la Federación y que su superávit de operación, al final del ejercicio fiscal, se aplique al siguiente como ingreso propio en los programas de desarrollo que tenga autorizados.
La propuesta progresista, hasta ahora, tiene que ver con reformas y adiciones a ocho leyes y la expedición de dos nuevas. De aquí a que se inicie el periodo ordinario de sesiones del Congreso podría haber algunas iniciativas más, sobre todo por recomendaciones específicas que pudieran hacer participantes en los foros convocados por el Senado y la UNAM, coincidentes con nuestros criterios y propósitos. Debo aclarar, finalmente, que en estas notas se hace mención sólo de aquellas cuestiones que se han considerado de relevancia mayor.