Economist Intelligence Unit

América latina

El dilema de los petroprecios

Casi todos los gobiernos de América Latina se esfuerzan por amortiguar el impacto de los precios del petróleo sobre sus consumidores. Han recurrido a subsidios y otras medidas, como reducir impuestos sobre combustibles, para aligerar la carga, en particular sobre los más pobres. Pero ante la permanencia de los precios altos, la desaceleración del crecimiento y los insuficientes recursos fiscales, los gobiernos podrían verse forzados a disminuir o incluso eliminar estos subsidios, lo que haría que el público enfrente mayores precios. Esto generaría más inflación y quizá, en algunos países, malestar popular.

Sobre todo en países que dependen de la generación térmica, los altos costos de la energía afectan la producción industrial, y los del combustible amenazan a la industria turística de la región. El número de vuelos de Estados Unidos (EU) al Caribe, por ejemplo, se ha reducido debido al precio del combustible de avión.

Varios países ilustran el alcance del impacto. En la región andina, exportadores de energía como Venezuela y Ecuador tienen una capacidad fiscal más sólida para proteger a sus consumidores, pero los subsidios crean serios desequilibrios económicos. En Centroamérica, la dependencia de las importaciones de crudo afecta a las economías en términos de inflación y cuentas externas.

En Argentina se utilizan acuerdos con productores de combustible en vez de subsidios para contener los precios, pero esto desalienta la inversión y amenaza además la seguridad energética a largo plazo. Las diferencias entre niveles de subsidio de países vecinos –como Colombia y Venezuela– estimulan un contrabando de combustible.

Subsidios

Los subsidios al combustible pueden ser directos, destinados a ciertos combustibles o grupos de consumidores, o indirectos, como impuestos menores a los energéticos, subsidios a ingresos y financiamientos, leyes que favorecen ciertos tipos de combustible y gravámenes reducidos que benefician a los productores.

Los subsidios dirigidos compensan directamente a grupos de bajos ingresos por los altos precios del petróleo y se les considera, en consecuencia, los más eficaces. Como son una medida única, el gobierno está en libertad de detenerlos o renovarlos cuando considere necesario, sin el riesgo de crear expectativas a largo plazo entre la población. Y como son temporales, no hay riesgo de que se conviertan en una onerosa carga presupuestaria, a diferencia de los subsidios indirectos, que encarecen a medida que suben los precios del petróleo.

Durante 2005 y 2006 el gobierno de Chile otorgó transferencias en efectivo dirigidas a hogares de bajos ingresos para cubrir los excesivos costos de calefacción, transporte y electricidad derivados del encarecimiento del petróleo.

Los subsidios indirectos pueden tener efecto directo (reducciones de impuestos o incluso exenciones) o indirecto sobre los precios. Un ejemplo es la regulación del mercado que favorece a un combustible sobre otro.

En mayo, el gobierno de Brasil puso fin a una congelación de precios de combustible impuesta en 2005, y los precios de gasolina y diesel subieron 10% y 15%, respectivamente. Al mismo tiempo se redujo el impuesto sobre esos productos para proteger a los consumidores. Por otro lado, el gobierno pretende garantizar que Petrobras, la compañía petrolera de participación estatal, no pierda su cuota de mercado ante los productores de etanol. Más de 85% de los autos nuevos que se comercializan en Brasil son híbridos y pueden alternar entre etanol y gasolina. El consumo de etanol en Brasil sobrepasó al de gasolina por primera vez este año.

En México, las onerosas importaciones de gasolina han erosionado los beneficios financieros de las exportaciones de crudo de Pemex, que reportó márgenes de refinación negativos en el primer trimestre de 2008. Para compensar la diferencia de precios, el gobierno otorga subsidios para gasolina y diesel que sumarán más de 13 mil millones de dólares (mdd) en 2008.

Fondos de estabilización

Los fondos de estabilización son otra forma de subsidio. Chile tiene dos: uno para atenuar el efecto de los incrementos en diesel, keroseno y gasolina, y otro para petróleo crudo y gas natural licuado. Los fondos establecen una banda de precios con un piso y un techo. Cuando los precios alcanzan el techo, los consumidores finales obtienen un crédito (subsidio), y cuando están en la parte inferior de la banda, los consumidores pagan un impuesto. En junio de 2008 el gobierno chileno prometió mil mdd (alrededor de 1% del PIB) para el fondo con el fin de mantener la estabilidad de precios.

A principios de este año, Ecuador eliminó tres fondos de estabilización similares, con alrededor de mil 300 mdd en excedentes petroleros, y los utiliza para financiar infraestructura y proyectos sociales. Con anterioridad, los fondos estaban fuera del control gubernamental y habían servido como estabilizadores y para que Ecuador obtuviera mejores condiciones de financiamiento de su deuda extranjera. Sin los fondos petroleros, Ecuador será más vulnerable ante impactos del exterior.

En algunos países, como Venezuela, el gobierno ha presupuestado precios de petróleo artificialmente bajos para utilizar los excedentes petroleros en una serie de programas sociales.

En Venezuela y Ecuador (los dos principales exportadores de petróleo de la región andina) y en Bolivia (ahora exportadora de gas natural), conducidos todos por gobiernos de izquierda, los inesperados ingresos fiscales han proporcionado amplios recursos para mantener subsidios al combustible y financiar el gasto social. Pero en los tres casos la medida estimula la inflación y crea desequilibrios peligrosos. La inflación amenaza cada vez más a la estabilidad social, sobre todo en Venezuela y Ecuador, pero todo indica que los tres gobiernos continuarán con esta política fiscal.

Venezuela tiene los precios más bajos de combustible de la región. Se calcula que los subsidios equivalen cuando menos a 8% del PIB. Durante años, el crecimiento económico ha sido impulsado en gran parte por un enorme gasto fiscal sustentado en los precios del petróleo. El presidente Hugo Chávez enfrenta la erosión del apoyo popular ante el descenso del nivel de vida (el consumo privado se redujo de manera brusca en el primer trimestre) y una gran escasez. La inflación oficial es de 30% (a pesar de los controles de precios y divisas), pero las graves deficiencias de la información podrían significar que la inflación real es mucho más alta. Sin embargo, el gobierno seguirá invirtiendo en la compra de apoyo ante las elecciones regionales de noviembre.

Importadores netos, los países centroamericanos sufren el mayor impacto por los elevados precios del petróleo. Y como éste no sólo se emplea para transporte, sino también para generación de electricidad, los costos se resienten en todos los sectores económicos. El Salvador (economía dolarizada) es el único país de la región con inflación de un solo dígito en mayo, pero incluso ahí va hacia dos dígitos.

Nicaragua, él único en la región que no subsidia el combustible, tiene ya una inflación superior a 20%. En los países que otorgan subvenciones, la carga fiscal crece con velocidad. En la mayoría, los compromisos con el FMI implican la eliminación gradual de los subsidios, pero no es políticamente factible a corto plazo.

En Argentina no hay control directo del precio de los combustibles. El gobierno utiliza diversos métodos para limitar el incremento, como convenios informales de precios, impuestos sobre exportaciones de combustible para diversificar el abasto del mercado interior, y la presión política.

A partir de 2004, los precios han subido de manera brusca, y el gobierno ha respondido aumentando una y otra vez los impuestos sobre exportaciones, una forma de substitución de importaciones. Sus convenios de precios con compañías petroleras han provocado algunas quiebras y escasez de combustible. Y ante la falta de empresas dispuestas a invertir en el sector de energía local, Argentina podría convertirse en importador neto de petróleo en los años siguientes.

Chile ha sufrido un doble impacto: una larga sequía (la hidroelectricidad representaría normalmente 75% de la producción de electricidad) y una reducción de las importaciones de gas natural argentino.

En Brasil, los subsidios no son tan pesados como en otras partes de la región. Hace poco, Petrobras aumentó los precios. Como esta alza se combinó con la reducción del impuesto a la gasolina, el incremento sólo repercutió en las cuentas fiscales, no en los consumidores. Aunque el gobierno quiera evitar más aumentos, podrían ser inevitables. Pese a que la gran mayoría de autos nuevos (y una enorme proporción de la actual flotilla) puede funcionar con gasolina o etanol, los precios de éste también han subido.

Los subsidios en América Latina han dejado a los gobiernos frente a un dilema. Los subsidios protegen a los consumidores del incremento de precios de petróleo, pero desalientan la conservación ambiental y fomentan la demanda. Han contribuido a mantener bajo control la inflación, pero, ante la probabilidad de que los precios de petróleo no bajen en el futuro próximo, esta política implica una carga fiscal en aumento.

La desaceleración de las economías, a partir de mediados de 2008, debido a la recesión en EU, ocasionará que el crecimiento del ingreso fiscal, que ha sido fuerte en años recientes, comience a declinar, mientras los subsidios siguen elevándose, lo que ampliaría aún más la brecha de financiamiento. Tarde o temprano, los gobiernos tendrán que eliminar progresivamente ciertos subsidios y ajustar precios. Esto generará mayor inflación y, en algunos países, malestar popular.

En adelante, será importante que los gobiernos intenten reducir su dependencia del crudo y desarrollen fuentes de energía alternativa. Tendrán también que pensar en adoptar mecanismos para aplicar subsidios y asegurar un esquema de disminución paulatina en el futuro.

Fuente: EIU

Traducción de texto: Jorge Anaya