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Energía

Trasnacionales, tras el petróleo de Irak

■ En la nación árabe la apertura a la participación extranjera está aún en duda

Durante los dos años pasados, Royal Dutch Shell ha trabajado silenciosamente con el Ministerio de Petróleo de Irak, al que brinda asesoría para aumentar la producción de dos yacimientos petrolíferos. Conforme a un acuerdo cerrado después de la invasión de 2003, nadie de la empresa, el grupo petrolero más grande de Europa, ha puesto un pie en el problemático país. Las reuniones mensuales con el Ministerio de Petróleo se han efectuado en Ammán, Jordania, y se mantiene un contacto semanal mediante videoconferencias.

El proyecto, financiado por Shell, parece estar dando resultado: la firma negocia un contrato de apoyo técnico para mejorar, a cambio de una compensación, la producción de campos petroleros en operación. La compañía instalará un grupo de trabajo fuera de Irak, lo que favorecerá, entre otras cosas, la introducción de nuevo equipo en el país y la capacitación de iraquíes para utilizarlo.

Shell es una de las compañías petroleras internacionales –otras son British Petroleum (BP) y las estadunidenses ExxonMobil y Chevron– que han explotado a control remoto la industria petrolera iraquí. Ahora, cinco años después de la invasión, esperan aumentar su participación. Bagdad, desesperada por aumentar una producción petrolífera que aún requiere inversión, ha comenzado a sopesar lo que esas firmas pretenden: la posibilidad de desarrollar y, más tarde, explorar lo que podrían ser las más prometedoras reservas de crudo del mundo aún sin explotar. En efecto, mientras las empresas se aprestan a firmar contratos de apoyo técnico, también se registran para la primera licitación de contratos de desarrollo petrolero que Bagdad convocará.

La mayor parte de Medio Oriente se encuentra cerrada a la propiedad extranjera de reservas; por eso el acceso a Irak, que posee las terceras reservas petroleras del mundo, se ha visto durante mucho tiempo como un enorme premio. Aunque aún no se ha tomado ninguna decisión en Bagdad sobre la naturaleza del desarrollo o sobre los contratos de exploración que pudieran licitarse, Irak podría ser uno de los raros países de la zona donde se permita que las empresas posean sus propias reservas.

De acuerdo con el Ministerio de Petróleo, sólo están en producción 27 de 80 campos descubiertos en Irak, a consecuencia de décadas de baja inversión. Por su parte, un informe de la consultora Wood Mackenzie dice que el nivel de los recursos petroleros restantes de Irak sobrepasa al de todos los demás países de Medio Oriente, incluida Arabia Saudita, y que sus reservas de alta calidad aseguran costos de producción muy bajos.

Pero Irak es también una frontera peligrosa. Las empresas invitadas a invertir en su industria petrolera –y satisfacer los planes de Bagdad de al menos duplicar la producción actual, que es de 2.5 millones de barriles por día– caminarán sobre un campo minado en materia política, de seguridad y legislativa. Su presencia amenaza con exacerbar las tensas relaciones entre sectas que han desgarrado al país desde la invasión encabezada por Estados Unidos (EU).

Las trasnacionales saben que la seguridad, aunque mayor que el año pasado, tendrá todavía que mejorar de manera considerable antes de que puedan enviar trabajadores a Irak. La debilidad del gobierno central y su irregular control del sur del país, donde se localiza 80% de las reservas probadas de petróleo, es algo a considerar también. Quizá lo más importante, sin embargo, es que podrían entrar en un país con profundas fisuras políticas, una tenaz indignación contra la intervención externa y sin una legislación clara que permita la participación extranjera.

A pesar de la presión estadunidense y la desesperación gubernamental, una iniciativa de ley que permite el acceso extranjero a la industria petrolera ha languidecido en el parlamento iraquí, a causa de discusiones sectarias, en particular entre kurdos y árabes. Frustrado por los retrasos, y previendo que el resultado no será exitoso, el Ministerio del Petróleo ha invitado a las compañías petroleras a licitar sobre el desarrollo de los campos existentes y cree que bastará una decisión de gabinete para legitimar la participación extranjera. Se prevén posteriores licitaciones para contratos de exploración.

Oficialmente, las empresas dicen que insistirán en que se promulgue una nueva legislación antes de invertir los miles de millones de dólares necesarios para desarrollo y exploración. Aunque la falta de legislación no les impedirá emprender negociaciones.

“Las empresas toman posiciones; hacen su juego y el Ministerio de Petróleo trata de crear otro para que participen en él”, dice un analista. Desde luego, habrá que enfrentar muchos problemas; las empresas están conscientes de eso y van a incidir en la problemática. Pero [fuera de Irak] no hay reservas como ésas en un territorio inexplorado.”

Otra complicación es la incertidumbre sobre quién tiene personalidad legal para firmar contratos en Irak. El gobierno regional kurdo sostiene que la constitución le otorga poder sobre sus recursos dentro de las fronteras del Kurdistán, mientras el gobierno de Bagdad rechaza tal pretensión e insiste en que posee la exclusiva potestad constitucional para disponer de los recursos petroleros iraquíes.

Una dificultad más es que el crudo está distribuido de manera desigual en las regiones étnicas de Irak. El recurso se concentra en el sector chiíta del sur del país y en el kurdo, en el norte. La minoría de árabes sunitas, que con Saddam Hussein controlaba los mecanismos del poder, posee pocas reservas en sus áreas étnicas. Su prioridad en la negociación del nuevo Irak ha sido asegurarse de recibir una parte justa de los ingresos petroleros.

Pero las expectativas contradictorias de las comunidades de Irak nunca han sido enfrentadas directamente y fueron eludidas, con una redacción ambigua, por los artífices de la constitución aprobada en 2005.

Expresamente, el artículo 112 estipula que “el gobierno federal, junto con los gobiernos de las regiones y provincias productoras”, debe administrar el petróleo y el gas, pero sólo de campos “actualmente” en explotación. El artículo 115 declara que “todas las atribuciones que no están asignadas expresamente a las autoridades federales” corresponden a autoridades locales o regionales.

El gobierno regional kurdo ha interpretado que la autoridad federal tiene el derecho condicionado de administrar campos en producción, pero que un gobierno regional, como el suyo, tiene la atribución de administrar la exploración y la producción de campos recién descubiertos. Aprovechando esta laguna jurídica, ha aprobado su propia ley petrolera, la cual le permite firmar contratos con compañías extranjeras. Pese a las objeciones de Bagdad, ha firmado contratos con varios (pequeños) grupos de Noruega, Turquía, Austria, Corea del Sur y otros países.

“En la región del Kurdistán hay una constitución y hay una ley. Tenemos dos instrumentos en los que podemos confiar: la ley y la constitución, y son consistentes y están en armonía uno con la otra en nuestro caso”, dice Ashti Hawrami, ministro kurdo del petróleo.

Bagdad ha declarado que los contratos del gobierno kurdo son ilegales y ha puesto en la lista negra a las empresas que negocian con la región.

La actitud de los kurdos ha aumentado la propensión de los árabes sunitas al fuerte control central de las regiones del país y su inclinación al nacionalismo económico. Sus dirigentes han exigido que se modifique la constitución para fortalecer al gobierno federal y reducir las atribuciones del regional.

Sin acuerdo sobre la constitución, la legislación de hidrocarburos –que impondría condiciones a las trasnacionales petroleras para la distribución regional de los ingresos– fue motivo de polémicas desde un principio. En febrero de 2007, después de meses de discusión, el gabinete iraquí llegó a un acuerdo sobre un marco legal preliminar que no incluyó disposiciones sobre la distribución de la riqueza petrolera. Aunque no ha sido aprobado por el parlamento.

Además, a medida que se prolonga la discusión sobre la legislación petrolera, la oposición contra los contratos de producción compartida (CPC) ha crecido también entre la mayoría chiíta, lo que denota tanto un renacimiento del nacionalismo como una reacción contra el unilateralismo kurdo.

Según Hussein Shahristani, ministro del Petróleo, el proyecto de ley de hidrocarburos aprobado por el gabinete el año pasado no hacía referencia a los CPC, y lo que su ministerio ofrecerá a las empresas son “contratos modelo” que intentarían equilibrar las expectativas de lucro de los inversionistas con los intereses políticos nacionales, en especial la determinación iraquí de mantener la propiedad y el control de la riqueza petrolera.

Un punto de ignición probable en la disputa petrolera entre kurdos y árabes es el yacimiento de Kirkuk, la ciudad que los kurdos reclaman como parte de su región, pero cuyo futuro político será determinado por un referendo que ha sufrido grandes retrasos.

Para reducir al mínimo el riesgo de enfrentamiento, Estados Unidos ha presionado a los políticos iraquíes a aceptar la legislación de hidrocarburos. Para el gobierno de Bush, esa ley debería haber sido aprobada el año pasado, cuando los militares de EU habían logrado disminuir la violencia. Aun ante la probabilidad de que no sea aprobada, los funcionarios estadunidenses siguen insistiendo en que es esencial para firmar contratos con grupos extranjeros.

Expertos iraquíes, sin embargo, advierten que tal vez la ley petrolera esté muerta y que la única opción de Bagdad sería, irónicamente, recurrir a la legislación de Saddam Hussein. Aunque destinada a proteger el estatus nacional de la industria, la legislación no impidió al régimen anterior negociar contratos específicos con empresas extranjeras, los cuales fueron aprobados por un parlamento pro gubernamental.

“El ministerio podría salirse con la suya y obtener [contratos] con base en regulaciones de la era de Saddam. Los contratos que negoció Saddam no eran CPC [los preferidos de las compañías petroleras], pero, como Irak es el único gran recurso restante del mundo, las empresas tendrán que invertir en él”, dice Tariq Shafiq, ex director de la compañía petrolera nacional de Irak.

Meses antes de que los tanques estadunidenses entraran en Bagdad y Saddam Hussein fuera derrocado, funcionarios de EU se reunieron con sus aliados de la oposición iraquí y decidieron que el nuevo gobierno debería abrir la industria petrolera a la participación extranjera tan rápido como fuese posible.

El grupo de trabajo Petróleo y Energía, del Departamento de Estado de EU, que se reunió cuatro veces en 2002 y 2003 e incluía a influyentes exiliados iraquíes, había propuesto la idea como un recurso crucial en los proyectos de reconstrucción de la posguerra. Esto también acercaría a las compañías de EU a las reservas de Irak, considerablemente subexplotadas en comparación con las de otros grandes productores.

El acceso al petróleo iraquí permitiría que las compañías occidentales se afianzaran en Medio Oriente, donde se localiza alrededor de 60% de las reservas globales de crudo, en un momento en el que el nacionalismo de recursos energéticos está en aumento y las empresas tienen problemas para encontrar reservas de petróleo que sustituyan a las que ellas mismas agotan.

Durante mucho tiempo, los empresarios se han mostrado impacientes ante la renuencia de los países de Medio Oriente a abrirse a la participación extranjera. En 1999, el vicepresidente de EU, Dick Cheney, más tarde director de la empresa de servicios petroleros Halliburton, lo resumió así en un discurso ante los industriales del ramo: “Las empresas están ansiosas de tener mayor acceso, pero el progreso sigue siendo lento”.

Después de la invasión estadunidense, los funcionarios de EU colaboraron estrechamente con sus aliados políticos iraquíes y con los directivos de la industria petrolera. Muchos miembros del grupo de trabajo Petróleo y Energía habían insistido en que se introdujeran CPC en Irak, después de la invasión. Estos acuerdos permitirían que las empresas reclamaran parte de las reservas producidas como propias, al menos para fines contables. Esos contratos representarían un paso significativo en la marcha atrás del proceso de nacionalización iraquí.

La industria petrolera estaba bien posicionada para cabildear en favor de ese acuerdo. Después de la invasión, los ex directivos de las grandes trasnacionales actuaron como asesores del nuevo Ministerio de Petróleo iraquí. EU colocó a los funcionarios de éste bajo la Autoridad Provisional de la Coalición, que tarde o temprano se incorporó al gobierno interino de Iyad Allawi. Éste a su vez ha abogado por privatizar la industria petrolera de Irak. Cuando el gobierno de transición entró en funciones, Estados Unidos apoyó a Ahmad Chalabi –quien en 2002 dijo que “las compañías petroleras estadunidenses serán las dueñas del petróleo iraquí”– para presidir el Consejo de Energía de Irak.

Hoy, sin embargo, la apertura petrolera de Irak a la participación extranjera está aún en duda, y no sólo debido a la situación de seguridad, sino por falta de una ley que la permita. Y su constitución es imprecisa respecto del control que los gobiernos regionales pueden ejercer sobre la política petrolera.

Los funcionarios iraquíes creen poder imponer condiciones a las compañías extranjeras. “Irak está definitivamente al volante. Ellos [el gobierno] saben que tienen uno de los recursos más exuberantes que quedan en el mundo”, dice Roberto Fryklund, vicepresidente de la consultora internacional IHS.

Productores de energía, como Rusia, Venezuela y Argelia han protagonizado una nueva ola de nacionalismo, expropiando proyectos petroleros que estaban en manos extranjeras. En Libia, país cuya industria petrolera acaba de abrirse a la participación extranjera después de años de sanciones, el gobierno ha aumentado su retención de todos los proyectos petroleros a un promedio de 95%, de 81% en 2000.

Los directivos de la industria petrolera dicen que sus empresas no invertirán si no obtienen una parte significativa de upside, expresión de la jerga de la industria que designa los aumentos de producción proyectados. Pero Tariq Shafiq, ex director de la Compañía Petrolera Nacional de Irak, dice que las empresas deben prepararse para aceptar modificaciones en los contratos de servicios que establecen ganancias fijas para las empresas, más que recompensarlas con el control de las reservas.

“Tomando en cuenta lo productivo que es Irak, las ganancias de las compañías petroleras [al amparo de los contratos de servicios] serían tan favorables como las derivadas de [contratos de] inversión. Y creo que las empresas lo saben muy bien”, dice Shafiq.

Fuente: EIU

Traducción de texto: Jorge Anaya