Reporte Económico
La gestión del agua en México según la OCDE
Dentro de su serie de estudios OECD Economic Survey, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) publicó el pasado mes de septiembre uno sobre México, del cual reproducimos una traducción-síntesis del anexo relativo al agua.
Asegurar un abasto sostenible de agua de alta calidad para los hogares, la agricultura, la industria y el comercio es un factor clave para promover el desarrollo económico, tanto directamente como en forma indirecta mediante de una mejor salud. Sin un cambio en las formas de administración del recurso en México, una escasez de agua limpia podría convertirse incluso en una restricción al crecimiento de la economía. Este problema es agudizado por la localización geográfica de las zonas de demanda y las de disponibilidad del líquido: 80% de la población y de la actividad económica están situados en el centro y el norte de México, en donde sólo se localiza una tercera parte de los recursos naturales de agua del país, y en donde la disponibilidad es ya actualmente baja según estándares internacionales.
Los principales problemas
Cuatro son los principales problemas que se presentan en el uso del agua en México: 1) una explotación insostenible de las fuentes subterráneas del recurso; 2) un uso ineficaz de los recursos hídricos, es decir, la desviación del líquido, de actividades con alta rentabilidad económica hacia actividades con una baja rentabilidad; 3) una cobertura escasa de agua entubada y drenaje, así como altos costos del recurso para los pobres, y 4) una gran incidencia de líquido de baja calidad y contaminada.
El manejo de los recursos hídricos usados para la agricultura es una cuestión clave, pues la agricultura de riego representa alrededor de 80% del uso del agua en México (ver datos de la Comisión Nacional del Agua (Conagua) y el Banco Mundial en el (Gráfico 1). Este es uno de los porcentajes más altos de la OCDE y está muy por arriba del promedio, que es 43%. Una gran parte de este riego en el norte del país se basa en una extracción insostenible (los niveles de extracción son mayores que los de recarga del líquido subterráneo) y gran parte se usa, además, para la producción de cultivos de bajo valor. La suma de los derechos de agua asignados a la agricultura sobrepasan los niveles ambientalmente sostenibles y la existencia de subsidios en el precio del líquido y en la electricidad para bombeo propician su sobre-explotación. Es posible, por ejemplo, que el acuífero que provee de agua potable a Ciudad Juárez y El Paso se agote hacia el año 2025 con los actuales niveles de bombeo. El hundimiento resultante del terreno es también un serio problema en la zona fronteriza y en el Distrito Federal, en donde han aumentado los riesgos de inundaciones.
No obstante las mejoras en cobertura, subsisten serios problemas en el acceso y la calidad del agua: Más de 11 millones de habitantes (cerca de 10% de la población) todavía carecen de acceso al líquido entubado y más de 21 millones no cuentan con drenaje sanitario. Además, buena parte de la infraestructura existente está en condiciones deplorables, con una pérdida de alrededor de 40% del suministro por fugas y con un abastecimiento continuo solamente para 45% de los hogares conectados. Estos problemas se presentan por: 1) carencia de una rendición de cuentas responsable en la gestión del servicio; 2) insuficiencia de recursos humanos y técnicos a nivel municipal, y 3) insuficiente gasto en mantenimiento e inversión en la infraestructura hidráulica. El gasto en infraestructura, tanto público como privado, ascendió .2% del PIB en 2001, muy por abajo de la mayoría de los países de la OCDE. El gasto es restringido por los bajos ingresos que genera el servicio para los oferentes, con tarifas por abajo del costo, incluso en las zonas más ricas, y al ineficiente sistema de cobro.
La carencia de infraestructura adecuada para el drenaje del agua ocasiona que solamente una cuarta parte del agua residual sea tratada y que, como consecuencia la contaminación del líquido sea alta, al grado de que 90% de los cuerpos de agua en el país están contamin-ados en mayor o menor grado. Las consecuencias ambientales y para la salud (en especial para la infantil) de esta situación son extremadamente serias.
Propuestas
Solucionar el problema de sobre-explotación de recursos y de infraestructura hidráulica ineficiente y de baja calidad requiere de un enfoque múltiple. Incrementar la eficiencia de la irrigación es importante y se debe incentivar a fin de reducir el uso del agua, pero ésto no será suficiente para solucionar el problema de la sobre-explotación. El uso total del líquido en agricultura tendrá que ser reducido a fin de asegurar la sustentabilidad del recurso. El gobierno federal debería llevar a cabo sin retraso una revisión de los derechos actuales de extracción de agua, con el objetivo de reducir la asignación total a niveles sostenibles, y también ofrecer mayores incentivos para que el uso del líquido cambie a actividades agrícolas con mayores niveles de rentabilidad. Los subsidios para el recurso de uso agrícola y la electricidad para bombeo de agua subterránea deben ser eliminados progresivamente y se debe impulsar un mercado transparente y abierto para los derechos de uso. El gobierno debería también asegurar que no haya obstáculos regulatorios o económicos a la agricultura eficiente en el sur de México, donde la precipitación pluvial es mucho más alta que en el norte y las necesidades de desarrollo son más agudas. Esta estrategia debería también incluir el mejoramiento de las condiciones para el desarrollo de empresas en el sur, mediante otras inversiones en infraestructura, incluyendo carreteras.
Para elevar los fondos disponibles para el mantenimiento y la inversión en el sector hidráulico, se debe aumentar la capacidad de financiamiento público con el incremento de tarifas a los hogares. Actualmente estas tarifas cubren solamente 30% de los costos de operación y de capital. Con frecuencia se expresa la preocupación de que los hogares más pobres no pueden pagar tarifas más altas por el líquido. Sin embargo, en el caso de México, los hogares más pobres no están generalmente conectados con el abastecimiento de agua entubada y la tienen que comprar a proveedores particulares. Estos usuarios pagan mucho más en proporción que las casas conectadas a la red. Asímismo, y con el fin de elevar la calidad de los sistemas de distribución del agua, cargos a los usuarios mayores podrían ser usados para financiar infraestructura destinada a la ampliación del servicio a los hogares más pobres.
El uso del agua se podría también tasar progresivamente, con un nivel de consumo básico de agua con tarifas bajas, y mayores niveles de consumo con tarifas más altas.
Es un hecho comprobado que los usuarios solamente estarán dispuestos a aceptar tarifas más altas del agua si hay una mejora significativa en la calidad del servicio; es por ello necesario repensar cuidadosamente el momento y las circunstancias bajo las cuales realizar los incrementos en las tarifas del recurso que México necesita para romper el círculo vicioso actual donde los hogares están poco dis-puestos a pagar más por el recursoporque el servicio es de baja calidad, y los organismos públicos no cuentan con los fondos para mejorar la eficiencia del servicio. Cualquier aumento en los cargos deberá ser acompañado necesariamente en su momento por mejoras significativas en la calidad del servicio. Adicionalmente, en México las tarifas se fijan en el nivel municipal, a menudo sin consideración alguna de eficiencia o de recuperación de costos, y es por eso que existe una amplia gama de tarifas en el país; al respecto, el gobierno federal bien podría desempeñar un papel determinante en la promoción de tarifas más eficientes supeditando el gasto federal en infraestructura hidráulica al ajuste de las tarifas locales.
Es claro que en la actualidad tanto la administración como los servicios de suministro de agua son inadecuados. Esto se origina en parte en la carencia de mecanismos de rendición de cuentas y de transparencia. Es necesario establecer una más clara distinción de funciones, con los municipios fijando políticas y los organismos públicos ejecutándolas y concentrándose en mejorar los servicios de distribución del líquido. El gobierno federal podría facilitar incluso la competencia entre municipios introduciendo a escala nacional un sistema de reportes y medición, en el cual los municipios tendrían que participar, como contrapartida a las transferencias federales. El criterio de competencia también facilitaría la presión del lado de la demanda por mejores servicios: si los consumidores en una ciudad saben que sus vecinos tienen agua de más alta calidad con el mismo o más bajo costo, ésto les permitirá aplicar presión a los políticos locales para mejorar la situación.
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