Adrián Lajous

La propiedad de la empresa petrolera estatal

El gobierno federal y el sindicato petrolero -cuyos representantes integran el consejo de administración de Pemex- no han cumplido con sus obligaciones fiduciarias ante la nación, dueña de la empresa petrolera estatal. La pasividad con la que han ejercido los derechos de propiedad sobre ésta ha puesto en riesgo su capacidad de reproducción y afectado severamente su desempeño. Al mismo tiempo el gobierno ha mantenido una intervención administrativa disfuncional a la que se agregan interferencias recurrentes de carácter político. El liderazgo sindical no ha sabido equilibrar sus intereses gremiales con los de la empresa, exigiendo niveles de integración vertical sin precedentes en la industria petrolera internacional, y prestaciones incongruentes con los bajos niveles de productividad registrados. No obstante el progreso logrado respecto de su propio pasado, el desempeño de Pemex es inadecuado en relación con su potencial, y en comparación con empresas petroleras internacionales y con otras empresas estatales.

Resulta imprescindible dar un contenido contemporáneo explícito a la participación estatal en la propiedad de Pemex, diferenciando con nitidez su papel empresarial del que tiene como agente gubernamental. Estos derechos de propiedad no pueden seguir justificándose exclusivamente en términos de la historia de la industria, de referencias generales a la soberanía nacional, o aludiendo a la incapacidad política para modificarlos. El gobierno está obligado a definir los objetivos centrales de la propiedad estatal de la industria petrolera, el papel del Estado en el gobierno corporativo de Pemex y la manera como ejercerá los derechos de propiedad de esta empresa.

Uno de los propósitos de la reforma administrativa del Estado mexicano es lograr una diferenciación más nítida entre éste y sus agentes, entre las funciones de autoridad y las de administración de las empresas estatales. Históricamente Pemex ha operado como una extensión del gobierno central. Su carácter de monopolio estatal y su operación como entidad gubernamental lo han llevado a asumir funciones que normalmente corresponden a las autoridades y no a una empresa productiva orientada a maximizar valor económico. En estas condiciones no debe extrañar que los funcionarios gubernamentales estén tentados a intervenir directamente en las operaciones y que los directivos de la empresa busquen participar en la formulación de políticas públicas. El conflicto resultante ha condicionado las relaciones entre ambos e incidido en su desempeño respectivo.

Si bien el gobierno no debe intervenir en el manejo cotidiano de las empresas estatales, el otorgamiento de autonomía de gestión presupone una definición precisa de los objetivos respecto a los cuales se evaluará su desempeño, se responsabilizará de los resultados a los cuadros directivos y gerenciales y se rendirán las cuentas correspondientes. Pemex no logra aún terminar lo que ha sido una larga transición respecto a la definición de su misión como empresa: de una que perseguía múltiples objetivos, que en no pocas ocasiones se contraponen -empleo, desarrollo regional, industrialización, autosuficiencia energética, autonomía tecnológica-, a una cuyo propósito central sea la maximización a largo plazo de valor económico, sujeto a políticas públicas y a regulaciones estatales.

La generación de valor es una referencia cada vez más importante en el proceso de toma de decisiones y su legitimidad se cuestiona con menor frecuencia. Sin embargo, queda aún un largo camino por recorrer para la implantación plena de este objetivo y su internalización en la cultura de la empresa. Subsisten, no obstante, importantes grupos sociales y corrientes políticas que prefieren ver a Pemex como un organismo que contribuye de manera directa a los objetivos tradicionales, a pesar del costo económico que esto pueda suponer. Aún así, el rezago más importante se refiere a la dificultad para precisar y asumir la responsabilidad sobre resultados de la gestión. Son tantas y tan diversas las restricciones administrativas y financieras a la que ésta se sujeta que siempre se pueden encontrar explicaciones, cuando no justificaciones, de un desempeño inadecuado.

Las autoridades gubernamentales, como representantes del dueño, no han ejercido el liderazgo requerido ni presionado con eficacia en esta materia. Su intervención se ha centrado en la fijación de techos presupuestales, la vigilancia de su cumplimiento y en actividades de auditoria. Los directivos y la gerencia han respondido con conductas que manifiestan una fuerte aversión a asumir riesgos personales. Evitar y cubrir estos riesgos puede llegar a absorber una buena parte de su energía individual, alarga el plazo de las decisiones y desalienta su iniciativa. El mayor detalle, la transparencia y la calidad de los informes operativos y financieros de Pemex han hecho cada vez más patente que el incumplimiento de las metas establecidas o sus malos resultados no tienen consecuencias. Visto retrospectivamente, ha sido notable el avance logrado en cuanto a la disponibilidad y oportunidad de informes periódicos que Pemex rinde a diversos reguladores, tanto nacionales como del extranjero. Paradójicamente, el establecimiento de objetivos y metas más precisos, así como su medición, no han sido condición suficiente para asignar responsabilidades sobre buenos y malos resultados. Claramente falta un eslabón importante en esta vinculación: el sistema general de incentivos -positivos y negativos, monetarios y de todo tipo- que afecta la conducta de los cuadros directivos y gerenciales, y la de todo el personal que labora en la empresa.

El ejercicio efectivo de los derechos de propiedad sobre la empresa, y el fortalecimiento de los procesos de gobierno de la misma, suponen cambios básicos en la composición y operación de los consejos de administración de Pemex y de sus organismos subsidiarios. Estos órganos de gobierno se distinguen por su falta de efectividad. En sus reuniones no se toman decisiones importantes y ninguno de sus miembros considera su participación en ellas como una de sus responsabilidades primordiales. Basta constatar la asistencia efectiva de los consejeros, e incluso de sus suplentes, a dichas reuniones. Los consejos no cuentan con comités de apoyo que aborden temas específicos, como es práctica corporativa generalizada. Inclusive no se han formado comités de auditoría.

En la práctica no es posible distinguir el papel que los miembros del consejo desempeñan como tales del que les corresponde como representantes de las entidades gubernamentales a las que pertenecen. La presencia de una amplia representación sindical en el consejo de Pemex limita también la naturaleza y la discusión de los asuntos tratados en su seno. En estas condiciones, las reuniones de los consejos tienen un carácter ceremonial que impide aprovechar estos foros para que los representantes del dueño orienten, otorguen poderes y responsabilicen a los directivos de la empresa. Su función principal es latente: son la instancia donde se ejercen vetos, o se advierte sobre su posibilidad, respecto a decisiones puntuales que afectan alguna de las partes.

El consejo de Pemex está integrado por los secretarios de Estado de Hacienda y Crédito Público, Relaciones Exteriores, Comunicaciones y Transporte, Medio Ambiente y Recursos Naturales y Economía, y es presidido por el secretario de Energía. Funge como comisario un representante de la Secretaría de la Función Pública. Incluye también cinco representantes del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana. Los consejeros pueden delegar su participación en consejeros suplentes designados. La composición de los consejos de los organismos subsidiarios sigue un patrón diferente. Participan en ellos los directores generales de los organismos subsidiarios y representantes de las secretarías que forman parte del consejo de Pemex. El director general de Pemex los preside. No incluyen a miembros del sindicato petrolero. Debe subrayarse que ninguna de estas designaciones se hace a título personal, lo que impide contar con consejeros independientes que pudieran robustecer su quehacer.

En años recientes hubo un par de esfuerzos fallidos de reconstitución del consejo de administración de Pemex. Ambos estaban condenados al fracaso. El primero se limitó a designar a cuatro destacados empresarios mexicanos en sustitución de un igual número de secretarios de Estado. Independientemente de los impedimentos legales que enfrentó esta propuesta presidencial, su deficiencia principal consiste en que fue definida exclusivamente en términos simbólicos, dejando intacta a la representación sindical y a los procesos mismos de gobierno. La segunda propuesta buscaba atender exclusivamente asuntos del gobierno corporativo de Pemex, sin considerar cambios en el marco más general del gobierno de la industria petrolera que tenían precedencia y sin resolver problemas básicos de las relaciones entre el gobierno y la empresa. Tampoco abordó aspectos normativos fundamentales que restringen y que se contraponen a un desempeño más independiente del consejo de Pemex. Los consejos de las subsidiarias establecidas en 1992 han alentado un flujo más rico de información sobre las operaciones de las principales líneas de negocios que las conforman. En ellos pueden tratarse con mayor facilidad temas de carácter técnico y propiamente empresarial. Sin embargo, no se aprovecharon de manera efectiva las oportunidades que ofrecen en este sentido.

Entre el amplio número de entidades que comparten autoridad en relación con la conducción de Pemex, y que intervienen en forma poco coordinada en su operación, ninguna de ellas detenta y ejerce inequívocamente los derechos de propiedad de esta empresa. En estas circunstancias no es fácil distinguir entre el ejercicio de las funciones de propiedad y otras que también ejerce el Estado. Si bien la Secretaría de Energía es formalmente responsable de la coordinación sectorial, la Secretaría de Hacienda administra los instrumentos de control más importantes y efectivos del actual marco institucional. La Secretaría de la Función Pública incide de manera determinante en los procesos de control y vigilancia de las empresas estatales, así como en los patrones de comportamiento de los servidores públicos que trabajan en Pemex. Otras entidades y organismos públicos intervienen de manera directa en temas específicos, agregando complejidad a la coordinación interministerial.

La indiferencia y el abandono en el que se ha tenido a la política energética, a la regulación de la industria y de sus mercados, y al ejercicio de los derechos de propiedad del Estado refleja fracasos de voluntad política, de imaginación y de liderazgo. Estos asuntos centrales de la reforma estructural del sector energético han sido relegados por la urgencia de problemas inminentes y de muy corto plazo. Reflejan también conflictos de interés que no han encontrado una resolución constructiva. La falta de un entendimiento básico respecto al futuro de la industria petrolera alentó el predominio de posturas simplistas que trivializaron la discusión pública. Algunas corrientes políticas buscaron en el pasado una edad de oro de esta industria que nunca existió. Otras, igualmente frustradas, manifiestan una impaciente preferencia por desmantelar la estructura industrial actual, sin contar con una propuesta alternativa congruente y sin estar dispuestas a asumir los costos que tiene, en términos de sus propios intereses, la privatización y posible desnacionalización de la industria petrolera.