Subsidios al gas natural
Decisiones recientes a propósito de la formación de precios del gas natural reflejan una cierta propensión populista del gobierno, así como la captura de la autoridad energética y su institución reguladora por parte de intereses particulares y, por último, objetivos políticos de corto plazo. El 16 de mayo se publicó en el Diario Oficial el decreto que otorga un subsidio al precio del gas natural para usuarios residenciales. Esta medida se suma a la ausencia de decisiones de la Secretaría de Energía y la Comisión Reguladora de Energía (CRE) respecto los ajustes que deben hacerse al precio de venta de primera mano que recibe Pemex conforme con la metodología expedida por la propia CRE. Hasta ahora los ajustes al mecanismo de formación de precios han sido a destiempo, parciales y no siempre consistentes, lo que ha afectado severamente su integridad.
La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos define el subsidio como toda disposición gubernamental que tiende a mantener el precio al consumidor por abajo de su nivel de mercado, o el del productor por arriba del mismo, o que reduce costos a consumidores y productores. Los subsidios al consumidor, al disminuir el precio de venta final, alientan un mayor uso del gas y reducen los incentivos para conservar o utilizar esta fuente de energía más eficientemente. A su vez, al reducir el precio recibido por el productor, el subsidio afecta el rendimiento sobre la inversión de proyectos de extracción de gas natural y, consecuentemente, la capacidad y los incentivos para ampliar la producción.
Actualmente, el origen del mayor subsidio al gas natural es la decisión de mantener el precio de venta de primera mano por debajo de los precios de mercado relevantes para México. El subsidio al consumidor residencial, aunque es mucho menor, se traduce en una reducción adicional al precio de venta de primera mano. Estos subsidios implícitos dispersan directamente entre los consumidores la renta económica de los hidrocarburos que corresponde al Estado. La forma como se otorgan distorsiona y resta transparencia a los estados de resultados de Pemex porque reduce artificialmente sus ingresos. Así, los subsidios al gas natural envían señales económicas que estimulan el consumo de gas, desalientan su producción, aumentan las importaciones y debilitan financieramente a Pemex.
Por decreto presidencial, el gas natural que los distribuidores adquieren y suministran a usuarios residenciales con consumos inferiores a los 60 metros cúbicos mensuales quedó sujeto a un régimen de precio máximo. Con este propósito se estableció un mecanismo que permitirá a los distribuidores trasladar a dichos usuarios una reducción máxima de 28 por ciento en el pago de las facturas que les correspondería pagar mensualmente. La reducción efectiva que se dará al usuario variará en función del nivel de consumo realizado y de la zona geográfica de distribución en la que se encuentre. El subsidio se otorgará de manera decreciente a partir de la adquisición de 47 metros cúbicos mensuales, eliminándose en consumos superiores a los 60 metros cúbicos. Asimismo, se aplicarán a estas reducciones factores de ajuste específicos en cada zona geográfica de distribución.
Petróleos Mexicanos reintegrará directamente a los distribuidores los importes correspondientes a los subsidios otorgados. Cuando el distribuidor no adquiera gas natural de Pemex, la Secretaría de Hacienda le otorgará un estímulo fiscal para cubrir los descuentos concedidos. Estos podrán acreditarse contra contribuciones a su cargo. Se prevén menores descuentos en la medida en que el precio de referencia de la primera venta del gas disminuya. El porcentaje máximo de reducción declinará a partir de una baja del precio de referencia de mayo de 2005 cercana a 13 por ciento y se eliminará cuando caiga 47 por ciento. La vigencia de este régimen de subsidios al consumo residencial será del 15 de abril de 2005 al 30 de septiembre de 2006. La Secretaría de Energía, la Comisión Reguladora de Energía y la Secretaría de Economía, a través de la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor, vigilarán la aplicación de estos subsidios. El Servicio de Administración Tributaria aplicará el estímulo fiscal establecido y lo acreditará contra contribuciones a cargo del distribuidor.
El diagnóstico sobre las causas del aumento de precios del gas natural para consumo residencial considerado en el decreto es parcial. Atribuye exclusivamente a las fluctuaciones y la volatilidad del mercado internacional dicho incremento. En realidad, este año el precio de las ventas de primera mano de Pemex a los distribuidores aumentó 9.6 por ciento, mientras que las tarifas y el costo de servicio que éstos cobraron crecieron 11.3 por ciento. Entre mayo de 2004 y el de 2005, el aumento promedio del precio de venta de primera mano contribuyó con 47 por ciento del incremento total del precio pagado por el consumidor, incluido el IVA. En algunas zonas de distribución el impacto de los aumentos de las tarifas y costos de distribución fueron sustancialmente mayores. Por ejemplo, en las zonas de distribución de Gas Natural México (GNM) en Monterrey y en el Distrito Federal, el incremento atribuible al precio de venta de primera mano es de menos de la cuarta parte del aumento del precio pagado por el consumidor.
El subsidio al consumo residencial de gas natural presenta múltiples deficiencias de diseño y problemas de instrumentación. En primer lugar, va dirigido a una amplia población en la que predominan grupos urbanos de ingresos medios. Familias de más bajos ingresos consumen gas LP o combustibles tradicionales. Claramente el subsidio no se encauza con precisión a los consumidores más pobres. Segundo, se trata de un subsidio preeminentemente extra-presupuestal que se introduce a través del control de precios sobre las ventas de una empresa estatal y que recae directamente sobre sus finanzas. El subsidio se otorga con cargo al fisco sólo cuando el suministro primario no es realizado por Pemex.
Tercero, los criterios para la diferenciación regional del subsidio no son discernibles. Si bien el decreto se refiere al objetivo de homologar el precio que pagan los usuarios residenciales de bajos consumos en todo el país, no es así. Por el contrario, dicha diferenciación envía señales contradictorias a distribuidores y a consumidores. La arbitrariedad de las disparidades resultantes será una fuente permanente de reclamos. Cuarto, el subsidio al gas natural distorsiona aún más los precios relativos entre éste y el gas LP. Es de esperarse que pronto surjan solicitudes para que se dé un trato similar a los consumidores y distribuidores de gas LP, un combustible sucedáneo de más alto precio que compite con el gas natural.
Quinto, el subsidio otorgado es poco práctico. Su verificación supone altos costos de administración dado que en un cierto momento podrá haber un total de 315 descuentos diferentes que se apliquen a cientos de miles de facturas mensuales. Será difícil mantener el control de los subsidios debido a que las autoridades responsables no cuentan con la infraestructura necesaria para auditar eficazmente su otorgamiento. En estas circunstancias algunos distribuidores podrían caer en la tentación de cobrarle a Pemex descuentos que no fueron otorgados. Las autoridades estarán obligadas a redoblar el esfuerzo para verificar y dar verdadera transparencia a este subsidio, y hacer del conocimiento público los descuentos otorgados y recibidos. Sexto, la fecha de terminación del subsidio no es oportuna. Proponer eliminarlo dos meses antes del cambio de gobierno es imprudente. Siempre es difícil modificar o dar por terminado un subsidio, lo es todavía más al fin o al principio de un periodo gubernamental, poco antes del inicio de la temporada invernal.
La forma como se aplican los descuentos arroja resultados asimétricos, y en ocasiones paradójicos, difíciles de justificar. Se pueden ilustrar algunos casos, entre muchos otros, con base en cifras de precios y facturas promedio de mayo de 2005 publicadas por la CRE. En términos relativos el descuento sobre las ventas de primera mano que Pemex se ve obligado a dar puede ser cercano al doble del que recibe el consumidor residencial. Al aplicar la máxima tasa de descuento y un factor de ajuste de 1.0, el subsidio efectivo que recibe el consumidor residencial después del pago del IVA es de 24 por ciento. En cambio, el descuento otorgado por Pemex representa el 48 por ciento del valor de las ventas de primera mano.
En Monterrey, el precio del gas para fines residenciales vendido en mayo por la empresa GNM fue 8 por ciento superior al de la Compañía Mexicana de Gas. Sin embargo, al aplicar el descuento máximo y los factores de ajuste del caso, el precio de esta última empresa resulta uno por ciento superior al que habrá de cobrar GNM. Esto se debe a que el descuento efectivo que le fue otorgado a GNM es 40 por ciento mayor al concedido a la Compañía Mexicana de Gas. Un patrón similar se presenta en la zona metropolitana de la Ciudad de México. En abril los precios cobrados por Metrogas a consumidores residenciales en el Distrito Federal fueron muy similares a los de Mexigas en la zona de Cuautitlán-Texcoco. Ahora, después de los descuentos, el precio es 17.5 por ciento superior en el estado de México, puesto que el descuento otorgado en el DF -corregido por el factor de ajuste- fue 86 por ciento mayor. Otros ejemplos muestran que las diferencias de precios entre empresas y regiones se ampliaron en lugar de que los descuentos contribuyeran a homologar los precios del gas para consumo residencial como lo señala el decreto.
En mayo la factura mensual de un consumidor residencial de Monterrey que adquiría 47 metros cúbicos de gas natural a la empresa GNM fue de 224 pesos. Al aplicarse el subsidio otorgado pagará 162 pesos, aproximadamente. Como puede verse la magnitud absoluta del descuento -62 pesos mensuales no modifica sustancialmente la economía familiar de los usuarios conectados a la red residencial. Si bien todo descuento en el precio de una mercancía o servicio es bienvenido por el consumidor, la presión política para concederlo tiene diferentes orígenes. La aplicación del principio de que el precio del gas natural debe ser fijado en términos de su costo de suministro alternativo ha sido cuestionada recurrentemente por los grandes consumidores industriales, quienes insisten en la modificación del mecanismo vigente de formación de precios. Ellos reiteran que no solicitan el otorgamiento de un subsidio, si bien buscan fórmulas que establezcan niveles de precios más bajos que los actuales. Hacen referencia a lo que sus representantes denominan precio México y apoyan toda medida o argumento que erosione la aplicación del mecanismo de precios regulados.
Las autoridades energéticas federales se han sumado a la postura de los grandes consumidores de gas natural siempre que han podido. En no pocas ocasiones han, incluso, propiciado presiones políticas en el mismo sentido. Dado este contexto, no es sorprendente que las autoridades estatales de Nuevo León apoyaran la solicitud de subsidio al gas residencial y buscaran capitalizar políticamente su otorgamiento. Los distribuidores -aun los de las zonas geográficas menos favorecidas por esta medida- esperan beneficiarse del subsidio. La baja de precios alentará eventualmente el consumo, favorecerá su posición competitiva frente a otros combustibles y reduce el riesgo de morosidad en el pago de facturas. Se verán aún más favorecidos de ampliarse estos subsidios a la pequeña y mediana industria.
A corto plazo el costo del subsidio recae en Pemex o, en su caso, en el fisco. A más largo plazo, el principal daño de esta medida es el debilitamiento institucional que supone el restablecimiento de un régimen de precios máximos que sustituye a un mecanismo de precios regulados basado en reglas explícitas, decisiones técnicamente fundamentadas y mecanismos de decisión colegiados.