OBSERVATORIO CIUDADANO DE LA EDUCACION

Comunicado No. 111

Calidad y evaluación

Buscar el logro de indicadores más que mejorar resultados, un posible riesgo

LA EVALUACION ES un medio que permite conocer la realidad de las instituciones, programas y agentes de la educación. Sin embargo, para ser eficaz debe dejar de operar principalmente como mecanismo de control y servir para orientar proyectos de innovación académica.

CALIDAD Y EVALUACION han sido términos clave en el discurso y la política educativos de los últimos sexenios. No obstante, su definición por medio de programas de mejoramiento educativo para todos los niveles del sistema no ha estado exenta de ambigüedades. En nombre de la calidad se han justificado medidas y proyectos educativos del pasado reciente y los actuales; también se han implantado mecanismos de diferenciación salarial, asignación particularizada de recursos públicos a las instituciones, orientación de la demanda educativa para cubrir la disponibilidad de espacios, entre otras medidas. Además, tales nociones, de la manera que se han manejado en el discurso y la práctica, han buscado implantar en la cultura escolar la idea de "competitividad", colocando en posición subordinada otros valores como cooperación, solidaridad y fraternidad.

EN ESTA OCASION OCE se propone analizar la manera como estos rubros, calidad y evaluación, han sido abordados en la política educativa del régimen, y preguntarse cuál es el rumbo que puede preverse en relación con los mismos.

Calidad

EL PROGRAMA NACIONAL de Educación 2001-2006 (PNE) incluye como uno de sus tres objetivos generales "proporcionar una educación de calidad adecuada a las necesidades de todos los mexicanos" (p. 76). En educación básica la calidad se define en función del desarrollo de capacidades cognoscitivas fundamentales, aplicación básica de conocimientos y formación cívica (p. 123). Para el nivel medio superior no hay una definición explícita, pero se hace referencia a los conocimientos, habilidades y destrezas requeridos "para incorporarse al mundo laboral o continuar sus estudios de tipo superior" (pp. 165-166). En el nivel superior, la noción de calidad se proyecta diferenciadamente sobre el sistema y los programas. Un "sistema de buena calidad" es definido en términos de su contribución a la satisfacción de las necesidades del país y por su capacidad de atención a la demanda, mientras que un "programa de buena calidad" se caracteriza por sus atributos de pertinencia y eficiencia (pp. 183-184). Tenemos pues tres perspectivas sobre la calidad, una para cada nivel del sistema educativo. En básica se acentúa la formación educativa de los estudiantes, en media superior la utilidad de los estudios para el proyecto de los sujetos, y en superior la expectativa de operación del sistema y los programas.

LA CALIDAD EDUCATIVA involucra procesos complejos y multimensionales. En el campo de la investigación algunos especialistas dan prioridad a los insumos destinados a la educación: la suficiencia del presupuesto, la pertinencia de los medios materiales y didácticos, la adecuación de las instalaciones, la preparación de los profesores. Otros hacen énfasis en los procesos y dinámicas cotidianos de la interacción educativa en las escuelas e incluso en el complejo denominado "gestión escolar". Para otros, finalmente, la calidad sólo se aprecia según los resultados; como dice Sylvia Schmelkes, "... la capacidad de proporcionar a los alumnos el dominio de los códigos culturales básicos, las capacidades para la participación democrática y ciudadana, el desarrollo de la capacidad para resolver problemas y seguir aprendiendo, el desarrollo de valores y actitudes que desean una vida de calidad para todos sus miembros" (Hacia una mejor calidad de nuestras escuelas, México, SEP, 1992, p. 13). Se consideran también las características de relevancia, equidad, eficacia y eficiencia de la educación, en cuanto a la capacidad de la escuela de cumplir las demandas de los sectores que la solicitan o a la medición de ciertos indicadores específicos, y en muchos casos se liga a la satisfacción de las necesidades de los distintos sectores sociales.

EN EL ANALISIS de políticas es frecuente encontrar enfoques que suponen a la mejora de la infraestructura, o una mayor atención a la formación docente, o una distribución óptima del presupuesto, como una contribución a elevar la calidad de la educación (véase Comunicado 61, 14/09/2001). Más recientemente, se intenta localizar la calidad exclusivamente en los resultados alcanzados conforme a ciertos parámetros e indicadores puntuales, por ejemplo los resultados de diversas pruebas estandarizadas de carácter nacional o internacional como la del Programa para la Evaluación Internacional del Estudiante (PISA), el Estudio Internacional sobre Tendencias en Matemáticas y Ciencias (TIMSS) y las pruebas del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad Educativa (LLECE).

EN EL APARTADO de educación del tercer Informe de Gobierno las acciones en favor de la calidad se reportan por nivel. En educación básica se consideran cuatro líneas de acción: el Programa Escuelas de Calidad, la producción y distribución de materiales didácticos, las acciones de formación y actualización de docentes y las acciones para "brindar atención preferencial a los grupos poblacionales con mayor atraso" (p. 24). En media superior se reportan como acciones para mejorar la calidad el desarrollo curricular sistemático, la implantación de tecnologías de información y comunicación, el impulso a la profesionalización y actualización de los docentes, y el diseño y consolidación de programas para mejorar el aprovechamiento escolar (p. 34). Por último, en educación superior se destaca el desarrollo de Programas Integrales de Fortalecimiento Institucional, la actualización de planes y programas de estudio de universidades públicas y el apoyo a diversos proyectos de mejora de infraestructura (p. 41), así como la operación de instancias de evaluación y acreditación de programas e instituciones (p. 42).

NO SE INFORMA en qué medida ha mejorado la calidad de la educación en México, se da por sentado y confirmado que la inversión en insumos y la atención a los factores que convergen en el proceso de enseñanza-aprendizaje deben implicar, por sí mismas, una mejor calidad educativa.

Los avances en la evaluación

LA EVALUACION HA sido vista como un elemento decisivo para mejorar la calidad del sistema educativo. Por ello, llama la atención su tratamiento relativamente marginal en el texto del tercer Informe de Gobierno. En educación básica, el documento registra que se fortalecieron los equipos técnicos estatales de actualización, que contribuirán, entre otros puntos, a la evaluación de programas estatales para la actualización y capacitación de maestros, y se sobrentiende que mejorará la calidad de los mismos. Se señala que el Programa Nacional de Carrera Magisterial, con fuerte peso en la evaluación, ha avanzado, y se enfatiza que los docentes participan de manera "voluntaria e individual"; entre 2002 y 2003 se promovieron 24 mil 390 plazas y se incorporaron 8 mil 130, hasta cubrir 78 por ciento de los docentes que buscan integrarse. El supuesto implícito es que en la medida en que los docentes se sometan a esas evaluaciones mejorará la "calidad" del cuerpo docente. No aparece su carácter de requisito para mejorar las condiciones económicas y socio-académicas de los calificados, ni la relación casi total que hoy existe entre los aumentos salariales y su condicionamiento a este "pago por mérito" o premio a la productividad. De la misma manera, en el capítulo dedicado a educación superior se hace referencia, únicamente, al incremento de programas evaluados por los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), los organismos acreditados por el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (Copaes) y los programas de posgrado evaluados por el Conacyt.

POR EL CONTRARIO, en el Sistema Normalizado y de Certificación de la Competencia Laboral, encargado de definir las normas técnicas y evaluar las capacidades de los trabajadores para emitir certificados al respecto, se reporta una drástica reducción: de 58 mil en 2002 a 10 mil 780 en 2003. ¿Significa entonces que al reducirse el número de quienes se someten a la evaluación de sus competencias laborales (o de quienes las acreditan), habría disminuido la calidad de la competencia laboral de nuestra fuerza de trabajo?

COMO LO HAN hecho notar varios especialistas en todo el mundo, y como perfectamente lo saben quienes participan en la gestión del sistema educativo, la evaluación vinculada a la obtención de bienes (salariales, infraestructura, equipo) favorece la dedicación del trabajo para el logro de los indicadores esperados. Son conocidas las prácticas negativas al respecto: puntismo, simulación, productivismo, entre otras. La evaluación debería servir, en cambio, para brindar elementos de diagnóstico y crítica que permitieran adecuar el sistema para la solución de rezagos y el mejoramiento de resultados, lo que implica evitar la relación unívoca entre evaluación y recursos.

ADEMAS, RESULTA HASTA cierto punto paradójico que la evaluación recaiga principalmente en el sistema público de educación, mientras que los particulares ejercen su labor educativa prácticamente sin supervisión de la autoridad competente. Si la evaluación es vista como un medio de supervisión de la calidad y el desempeño, debe aplicarse por igual a los proveedores públicos y a los privados. La educación privada debe compartir con la pública no sólo derechos sino, sobre todo, las obligaciones que se derivan de la responsabilidad de educar a los mexicanos.

TODAS ESTAS CONSIDERACIONES no pretenden sino subrayar la necesidad de abrir el debate acerca de la política nacional de evaluación, tema contenido en el PNE pero aún pendiente de resolución. La definición, en el ámbito del Congreso de la Unión de esta política debiera dar pie a una reorientación de las prácticas de evaluación vigentes, delimitar competencias y contextos para el ejercicio evaluador, las formas y procedimientos de evaluación académica y los organismos de coordinación y rendición de cuentas. En particular, en esta discusión es muy relevante la consideración del papel que toca cumplir al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, creado por decreto presidencial.

LAS CUALIDADES DE la evaluación son, hoy día, objeto de una discusión amplia y documentada en el ámbito educativo. Las posiciones encontradas manifiestan, por una parte, la inconveniencia de evaluaciones burocratizadas, precipitadas, sin matices, y su alcance limitado si no se desarrollan con el conocimiento requerido para su diseño y aplicación. Mientras que, por otra parte, los defensores de la evaluación argumentan que ésta permite una aproximación objetiva a los aspectos evaluados y una visión realista de nuestros problemas educativos, además de que ha conducido, como otros tipos particularizados de indagación, a contar con cierta claridad y precisión sobre ámbitos delimitados de la educación y las relaciones escolares, lo cual, en un sentido académico-administrativo, lleva al rendimiento de cuentas.

Interrogantes

COMO AQUI NO se trata de un alegato a favor o en contra de la evaluación educativa, creemos pertinente preguntar: ¿cuál es la ruta oficial que puede preverse en torno a la evaluación y las escuelas de calidad? ¿Han contribuido las evaluaciones a superar la calidad educativa, y específicamente, quiénes están valorando los resultados? ¿Es posible pretender un aumento como el planteado, en la proporción de escuelas de calidad, dadas las condiciones económicas actuales? ¿Cuáles son los planes efectivos de este gobierno en los dos rubros señalados, para el periodo gubernamental que aún queda por recorrer? ¿Cuál es la posición del Congreso al respecto?

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