En diciembre de 2000, el Congreso aprobó la Ley de Desarrollo Rural. El Ejecutivo la devolvió en marzo de 2001 a la Cámara de Diputados redactada de manera confusa y conflictiva (champurrado de errores, calificó el secretario de Agricultura). Con eso, el nuevo gobierno hacía su primer desafío y prueba de fuerzas frente a su oposición legislativa; mientras, la normativa quedaba en un callejón sin salida porque era prácticamente imposible alcanzar las dos terceras partes de votos necesarios para promulgarla, amén de que la mayoría de los diputados y senadores la consideraban deficiente.

La solución vino con un nuevo proyecto de ley presentado por todas las fracciones parlamentarias, excepto la del PAN que se sumó posteriormente a la discusión. Con el mismo espíritu y contenidos básicos, el nuevo precepto se llamaría Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS). Con el cambio de nombre, habría que procesar esta legislación desde el comienzo.

¿Es lo sustentable sólo un artificio parlamentario? Si leemos la iniciativa presentada la respuesta es que no: aunque en los objetivos, las disposiciones generales y en algunas otras partes del texto se invoca la sustentabilidad o la conservación de los recursos naturales, muy pocos de éstos son mandatos con algún efecto práctico.

Durante el camino legislativo, diversas voces de la sociedad hicieron llegar sus opiniones y la Semarnat armó un paquete de propuestas dedicadas al apellido sustentable de la nueva ley. A su tiempo, la concertación dentro del Poder Ejecutivo hizo que ese paquete fuera incorporado a las propuestas de modificación del proyecto que impulsó el gobierno federal bajo la coordinación de la Secretaría de Gobernación. Con esta señal, lo primero que hizo el Ejecutivo fue manifestar un compromiso con el proceso legislativo, frente a lo que ya se había establecido como un conflicto entre poderes que no omitía a algunos congresistas del propio partido en el poder. El paquete fue incrementado y modificado con más propuestas provenientes principalmente de organizaciones campesinas y no gubernamentales.

¿En qué consiste este paquete? Podemos identificar los siguientes temas generales:

a) Coordinación y planeación

b) Gestión de cuencas

c) Inversiones

d) Armonización de instrumentos de política

e) Orientación de prácticas de manejo de tierras

f) Evaluación y seguimiento del estado de las tierras

g) Materiales de riesgo

h) Reconocimiento y pago de servicios ambientales

De una manera esquemática, cada uno de estos temas tiene sus propios contenidos:

a) Coordinación y planeación. Tal vez el avance más importante de la LDRS sea aportar un esquema de organización de la acción en el campo, tanto de las instituciones de gobierno como de la sociedad. No es cosa menor en esto el potencial para una descentralización ordenada, con espacio para la participación social.

La Comisión Intersecretarial, por un lado, obliga a las instituciones a coordinarse en todos los niveles, incluyendo (tal vez lo más importante) el municipio y el distrito de desarrollo rural, que queda como ventanilla única de la complejísima gestión de los diversos aspectos de la vida del campo.

Los consejos mixtos, con organizaciones civiles y gobierno, operan en los órdenes de municipio, distrito, estado y nacional, además de que se pueden integrar también consejos de regiones o cuencas con partes de varios estados y municipios.

La formación de "sistemas" refuerza la coordinación intergubernamental y de participación de instituciones civiles para los principales aspectos de la gestión, como el de la generación y transferencia de tecnología, el financiamiento u otros temas, entre los que destaca el Sistema Nacional de Lucha contra la Desertificación.

b) Gestión de cuencas. El tema se toca a través de diferentes aspectos como la integración de los consejos, el pago de servicios ambientales o la inclusión del mejoramiento de las cuencas como objeto de inversión en infraestructura. Sin embargo, es necesario revisar la Ley de Aguas Nacionales para reforzar este aspecto, especialmente en lo que se refiere a la conformación de los Consejos de Cuenca, que actualmente excluyen a otros agentes que no sean los usuarios directos del agua.

c) Inversiones. La conservación de las cuencas, así como la restauración de las tierras, son consideradas en la LDRS como objetos de inversión pública, que deberá ser incluida en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

d) Armonización de instrumentos de política. Tal vez el aspecto proactivo más importante de la LDRS es el mandato para que los instrumentos del desarrollo rural contribuyan a la conservación y mejoramiento de las tierras y los servicios ambientales.

Es posible identificar casi 50 programas diferentes (contra la pobreza, para el incremento de la producción, de desarrollo de infraestructura y hasta ambientales) con una dotación de recursos del orden de los 50 mil millones de pesos, que muy frecuentemente tienen efectos ambientales degradantes o, en el mejor de los casos, su potencial para servir como incentivos al buen manejo de los recursos está desperdiciado. Por ejemplo, todavía hay programas que inducen los desmontes; las recomendaciones sobre carga en las tierras de pastoreo no se acatan, los programas de empleo a menudo se desperdician en actividades irrelevantes; la relación entre el presupuesto forestal y ambiental, y el agropecuario están en una proporción de 1 a 20, etcétera.

Si bien es inconveniente establecer esquemas regulatorios coercitivos para el manejo sustentable de las tierras, es irracional que no se utilicen los recursos públicos para inducir prácticas sustentables que, más temprano que tarde, conducen a mejorar la productividad.

e) Orientación de prácticas de manejo de tierras. Como trapito para aplicar el remedio anterior, la LDRS propone un par de disposiciones que, de ser instrumentadas a conciencia, pueden ser el timón de la transformación de los apoyos y subsidios en incentivos hacia la sustentabilidad.

Un esquema de Contratos de Aprovechamiento de Tierras, al estilo francés, rompe los esquemas tradicionales de relación paternalista entre los productores y el gobierno. Los programas disponibles (Procampo, Ganado Mejor, Equipamiento Rural, etcétera) se aplicarían a solicitud del productor, de acuerdo con un plan de manejo de tierra y no forzados por la dictadura de las metas que tienen que cumplir los funcionarios; a cambio, los productores harían uso de sus tierras de manera sustentable.

El beneficio inmediato para el gobierno es un ahorro muy significativo (podrían gastarse actualmente unos 5 mil millones de pesos anuales en administrar el caos de programas actuales); para los productores el ahorro no sería menos al evitarse el "dése otra vueltecita"; dos copias más del acta; cuatro fotografías tamaño infantil...

Como instrumento jurídico, estos contratos son exigibles por ambas partes: los productores podrían demandar a los funcionarios responsables, aunque también ser demandados por la sociedad para hacer un uso transparente de los recursos públicos. Los productores tendrían así una sola gestión anual y una programación posible para contar con mayor certidumbre y capacidad de negociación.

También dispone la creación de un sistema de transferencia de tecnología, que consta de un registro público de técnicas aprobadas con información sobre sus características y restricciones, y un procedimiento de evaluación colegiada por condición (trópico, zonas áridas, agricultura, ganadería), tanto de las técnicas como de los servicios técnicos autorizados: unas para ser parte de los planes de manejo de tierras; los otros, para formularlos (y cobrar por ello).

f) Evaluación y seguimiento del estado de las tierras. La LDRS manda la evaluación del estado de las tierras y la delimitación de tierras frágiles que, de no ser transformadas en forestales (como lo manda la Ley Forestal), deberían garantizar un manejo sustentable que prevenga desastres e invierta el proceso de degradación de las tierras.

Esta disposición tendría efecto como instrumento de planeación y, a la vez, como base para evaluar el desempeño de los instrumentos y de los actores, con consecuencias estratégicas y democratizadoras que no cabe discutir en este espacio.

g) Materiales de riesgo. Desde los cuestionamientos al mito de la revolución verde, nos damos cuenta de los costos de las soluciones de ingeniería. Entre otras: sobremecanización, uso excesivo de fertilizantes, efectos nocivos de algunos agroquímicos y, como tema emergente de gran potencial de desarrollo y riesgo, la manipulación genética. La LDRS toca el tema de manera apenas preliminar y promueve dos principios: el de precaución y el de información.

En el primero se adhiere al precepto de que, ante una duda fundada, la ausencia de evidencia concluyente no es impedimento a la obligación de tomar medidas para evitar posibles daños; el segundo principio lleva a la aplicación de medidas para informar a los usuarios o consumidores respecto de las características de los insumos o productos, por medio de etiquetas, descripciones y otros medios.

h) Reconocimiento y pago de servicios ambientales. El sistema actual de precios no considera los costos de producir de manera sustentable ni tampoco el pago de bienes que todos usamos pero que son producidos por otros agentes. Por ejemplo, la infiltración de agua de lluvia a las reservas subterráneas depende de un manejo prudente de las áreas forestales y de la agricultura y ganadería en zonas montañosas, pero no hay una inversión significativa para mejorar esa infiltración.

La LDRS enuncia que, en casos como éste, se establezcan mecanismos para pagar las inversiones generales o los costos adicionales del manejo de las tierras a través del precio diferenciado de los productos o mediante pagos directos a los productores. Éste es un tema aún incipientemente desarrollado que requerirá de un trabajo complejo de diseño.

¿Qué sigue?

Sin duda las disposiciones ambientales de la LDRS son insuficientes, embrionarias o, en algunos casos, simplemente enunciativas. Sin embargo, van abriendo brecha para aplicar una política de largo plazo que efectivamente salga de este margen. Es claro que no habrá mejora ambiental significativa mientras la gestión ambiental no se haga a través de las grandes políticas de desarrollo.

En primer lugar, la aplicación de la LDRS significa un enorme trabajo de reforma institucional que incluye, entre otras muchas cosas, la reestructuración de los distritos de desarrollo rural, la asignación de nuevas funciones a la comisión de estudio de los coeficientes de agostadero, la discusión inmediata de las repercusiones en el Presupuesto de Egresos, la instrumentación logística del Sistema de Evaluación y Transferencia de Tecnología, sólo por citar algunas de las tareas por hacer.

Aprobar y promulgar la LDRS no garantiza mayor cosa. La reglamentación puede retrasarse y dejar sin efecto las disposiciones de la ley; también pueden diseñarse antídotos normativos o reglamentarios a las disposiciones hasta dejarlas prácticamente sin efectos.

Es, pues, de la mayor importancia que, en un contexto político que exige el diálogo y el consenso, nos tomemos en serio la urgencia de tomar en nuestras manos la cosa pública y ejerzamos, desde el gobierno y la sociedad, el papel que corresponde a cada cual.

Cabe preguntarse ¿qué tan sustentable es la Ley de Desarrollo Rural Sustentable? Mucho, en su potencial; nada si no la completamos y mejoramos pronto pero, sobre todo, si no la aplicamos al son de la suma y la concertación.

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