El contexto: un campo en conflicto permanente
 

Múltiples diagnósticos muestran hoy un campo sumido en un rezago tecnológico, vencido estratégicamente en la desigual batalla de los mercados globalizados, con una población forzada a emigrar, desprovisto de los más elementales servicios para el bienestar humano y con pobreza extrema concentrada. La degradación de los recursos naturales es inmensa y el ritmo de deterioro sigue hasta alcanzar un costo mayor a la propia producción del sector.

A la vez, también conocemos de nuestras fortalezas: dotación extraordinaria de recursos naturales, rica historia que deviene en activos de capital social que van de las prácticas de autogestión de las comunidades y redes de solidaridad hasta robustas y potentes instituciones del Estado, conocimientos propios que van desde profundos y sofisticados conocimientos tradicionales y sincréticos hasta hallazgos de científicos e instituciones nacionales que se encuentran en la cúspide del saber humano.

Muestran esos diagnósticos un campo disímil:

a) Un conjunto inmensamente minoritario que se integra, cada día con mayor dificultad, a la agricultura tecnificada, que concurre a los mercados y que agrega valor a su producción y que no tiene todas las oportunidades para consolidarse.

b) Un gran conjunto de población que ha sido declarada como "no viable" y que se debate entre cuatro opciones: arrastrar una vida cada vez más miserable, migrar en busca del cada vez más competido acomodo en el mercado de fuerza de trabajo de las ciudades, el agro comercial y los Estados Unidos, las actividades ilegales, o la rebelión.

El producto rural es cada año más insignificante, pero la inversión para evitar esa caída persistente es desproporcionadamente insuficiente; a la vez, los escasos recursos disponibles se ejercen de manera dispersa y cara, con altísimos costos de transacción para los productores.

Nos enfrentamos a un mercado inmisericorde, donde nuestros principales competidores tienen todo el poder económico, tecnológico y hasta las condiciones productivas naturales para vencernos y, adicionalmente, incumplen a su favor con las reglas pactadas.

La situación del campo es, pues, insostenible, y son inaplazables y urgentes las medidas que tenemos que tomar, no sólo para el rescate de la cuarta parte de la población sino en pos de la recuperación de nuestra viabilidad como nación independiente.

El proceso: un largo camino

El vacío y la confusión del marco jurídico están identificados desde más de dos décadas atrás; en el pasado reciente, la LVII Legislatura recogió la demanda de disponer de un marco jurídico coherente que llenara el vacío dejado por la virtual derogación de la Ley de Desarrollo Agropecuario en 1992 y que lo superara con una visión integral del desarrollo que apuntara hacia horizontes más amplios que la producción primaria.

Con una muy considerable inversión de esfuerzos y la significativa participación de la sociedad a través de consultas, los diputados de dicha legislatura aprobaron un proyecto de Ley de Desarrollo Rural que fue revisada y aprobada por mayoría en la Cámara de Senadores de esta LVIII Legislatura, ya con el gobierno panista en el poder.

El Ejecutivo Federal, en ejercicio de las facultades que le confiere el Artículo 72 constitucional, decidió devolverlo a la cámara de origen con múltiples observaciones.

Después de revisar dicha ley, los diputados de las fracciones parlamentarias del PRI, PRD, PVEM, PT, PS y CD sometieron al pleno de la Cámara de Diputados un nuevo proyecto llamado Ley de Desarrollo Rural Sustentable que, al llevar un nombre distinto, inauguró un nuevo proceso legislativo. Fue turnado a las comisiones de Desarrollo Rural, y de Agricultura y Ganadería, las cuales, de común acuerdo, emprendieron una minuciosa tarea de revisión del documento y de consulta con el Ejecutivo federal: se realizó la revisión de los antecedentes y las consultas realizadas por la LVII Legislatura; sus resultados, junto con el proyecto en cuestión, se distribuyeron ampliamente en las legislaturas de las entidades de la Federación y en los organismos representativos de los productores rurales del sector social y privado. Se llevaron a cabo dos foros de consulta: el "Taller sobre desarrollo rural: contenidos y perspectivas" y el foro nacional "México hacia el siglo XXI", en donde se vertieron conceptos estratégicos sobre la materia de la ley en revisión. Se estableció un mecanismo de consulta permanente para recibir propuestas y comentarios a través de medios electrónicos y escritos. Se efectuaron seis sesiones de trabajo con el Ejecutivo federal, coordinadas por la Secretaría de Gobernación, con la participación de las secretarías de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Desarrollo Social, y Reforma Agraria. Se realizaron dos audiencias públicas: una con organizaciones del sector social y otra con organismos representativos del sector privado, la academia y organismos no gubernamentales.

Con el conjunto de opiniones y propuestas se procedió a integrar un documento intermedio para someterlo a la opinión de los principales actores y, finalmente, se integró la versión objeto del dictamen, la cual fue discutida y aprobada en la sesión de comisiones unidas de Desarrollo Rural, y Agricultura y Ganadería celebrada el 15 de agosto de 2001.

Los campesinos, protagonistas del desarrollo rural

La Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), aprobada por el Senado de la República el pasado 13 de noviembre, es sólo un enorme y significativo paso en un camino que apenas se esboza. El carácter integral de respuestas urgentes a la compleja problemática contemporánea del campo obliga a emprender un proyecto de mejora legislativa de enorme amplitud que incluye la producción no agropecuaria, vivienda, salud, educación, política de población, problemática de los trabajadores, los jóvenes, la cultura, la población vulnerable y muchos otros aspectos.

Es evidente que un marco legal detallado y suficiente para la atención integral de esta diversidad de problemas requiere mucho más que un solo instrumento legal y que es urgente adecuar las leyes específicas sobre todas esas materias. Desde este punto de vista, la LDRS es insuficiente y lleva consigo un sesgo agropecuario inevitable. A la vez, las disposiciones para la concurrencia interinstitucional y, particularmente, la figura del Programa Especial Concurrente proporcionan el medio para transitar hacia una conceptualización compleja que conduzca, en el menor plazo posible, hacia propuestas que requieren aún de maduración.

Con esas limitaciones, la LDRS se ubica en un terreno realista para desarrollar la institucionalidad necesaria que permita soportar un proceso de diseño estratégico en el que los actores del campo sean los protagonistas principales; a la vez, aborda los problemas urgentes de la producción agropecuaria con una proyección de largo plazo, propia de una auténtica política de Estado.

Orientación estratégica

La LDRS llena el vacío que dejó la virtual derogación de la Ley de Fomento Agropecuario al ser reformado el Artículo 27 constitucional en 1992. A la vez que reglamenta a la fracción XX de ese ordenamiento fundacional, recupera el rumbo de país soberano, con un Estado efectivamente rector propio de un país solidario, donde el pacto constitucional reconoce las asimetrías entre el sector social y el privado, y dispone que haya medidas para compensarlas y reducirlas ofreciendo igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos, tal como establece el Artículo 25 constitucional.

Al amparo del Artículo 26 de nuestra carta fundamental se establece el andamiaje para una efectiva participación social y la corresponsabilidad de los agentes del proceso rural con las instituciones del Estado.

El contenido de sustentabilidad, lejos de quedar como una referencia retórica de moda, es soportado por un conjunto de disposiciones proactivas que dan contenido al derecho a un ambiente adecuado que garantiza el quinto párrafo del Artículo 4° constitucional.

La LDRS reconoce las diferencias y el papel múltiple de las agriculturas, por lo que manda una atención adecuada a las necesidades de los diferentes tipo de productores y regiones, con lo que se establece la base para una acción efectiva de mitigación de las lacerantes desigualdades que caracterizan al campo mexicano.

Ordenamiento de la planeación y la acción. La LDRS establece un nuevo diseño estructural que aprovecha las ricas experiencias y la infraestructura de que se ha dotado el país en su historia, con un Programa Especial Concurrente como instrumento básico para la reordenación de la acción en el campo. En él se definen los contenidos del hasta ahora elusivo "desarrollo integral".

La Comisión Intersecretarial obliga a los responsables directos de los diversos aspectos del desarrollo rural a comunicarse, concertar y sumar sus fuerzas. El titular del Ejecutivo dispondrá, de esta manera y por medios jurídicamente legítimos, de un mecanismo para mantener el control y orientación sistémicos de los diferentes aspectos del quehacer de gobierno en el campo, a la vez que una mucho mayor capacidad para promover una descentralización sana y ordenada en concurrencia concertada con los gobiernos de las entidades federativas.

Un edificio de participación social cubre con consejos los indispensables espacios de la gestión en las células municipales, en los ámbitos de integración de microrregiones, en las entidades y en el orden nacional, a la vez que prevé los mecanismos para integrar políticas en regiones con problemática común que incluyen varias entidades; señaladamente, las cuencas hídricas.

Como parte de los consejos, los sistemas-producto integran actores y políticas en cada eslabón de las cadenas productivas en busca de equilibrar el desorden propio de la acción de un mercado distorsionado por las contrastantes y contradictorias políticas que hacen sentir su efecto en un mundo globalizado.

La coordinación y concurrencia se concretan en los sistemas nacionales para las actividades más relevantes, como la investigación y transferencia tecnológica, la capacitación y asistencia técnica, el fomento a la empresa rural, la lucha contra la desertización, la sanidad agropecuaria, el financiamiento, los apoyos a la producción o el manejo de la información, las cuales no son una nueva y onerosa burocracia, sino un mandato para sumar esfuerzos y armonizar políticas y acciones.

La federalización orienta la gestión pública con la previsión de un trato respetuoso entre órdenes de gobierno basado en convenios, así como en un espíritu que enfatiza la necesidad indispensable de incorporar a los agentes del desarrollo rural.

La LDRS coloca en los distritos de desarrollo rural (una de las partes más significativas de nuestro patrimonio institucional) no sólo una ventanilla única y eficaz para las gestiones frente al gobierno sino un espacio básico de apropiación del proceso de desarrollo, así como el catalizador para el fortalecimiento del municipio libre.

La soberanía nacional como eje rector. Lejos de ser un simple recurso retórico, la soberanía, particularmente la alimentaria, es el eje principal de la LDRS. Un país que concurre con hambre al concierto de la negociación globalizada no puede aprovechar las innegables ventajas del estrechamiento de las relaciones internacionales; tampoco, enfrentar los dolorosos riesgos de tratos en condiciones de asimetría.

La LDRS establece un mandato vigoroso para basar la estrategia de abasto de productos estratégicos en la producción nacional; orienta las decisiones de Estado para crear un ambiente favorable para enfrentar a un mundo globalizado sin dejar en el desamparo a los productores; establece incentivos y apoyos para la reconversión con un criterio de riesgo compartido cuando algunos segmentos productivos resulten inviables y prescindibles; establece compensaciones cuando los compromisos internacionales contraídos obligan a afectar a sectores; obliga al gobierno a defender a los productores frente a importaciones ilegales y especulativas, a promover la competitividad y penetración de los productores mexicanos en los mercados foráneos; establece en los sistemas-producto el mecanismo idóneo para hacer un manejo de existencias por medio de la planeación y la concertación; en la LDRS no tiene ninguna excusa la defensa sin tregua de los recursos genéticos nacionales y el conocimiento popular.

Un campo solidario donde la lógica del mercado no avasalle los valores fundamentales para la convivencia humana y nuestra identidad como nación diversa y ricamente compleja- requiere de la decisión de todos los actores y del empleo a fondo del papel rector del Estado como representante de la sociedad sobre los intereses particulares, y como garante de civilidad y único antídoto eficaz ante el acelerado proceso de descomposición social que ha acompañado la aplicación de las medidas del llamado ajuste económico.

La LDRS establece múltiples disposiciones para dar prioridad a las zonas marginadas y a los segmentos de población más desfavorecidos, particularmente los indígenas, las mujeres, los adultos mayores y la población vulnerable. Un principio rector de actuar diferenciada y redistributivamente se concreta con el mandato de establecer una tipología y adoptar la diferenciación regional desarrollada por diversas instituciones competentes en ese tema.

Establece también un esquema de seguridad social sin precedentes basado en la flexibilización de las normas operativas del Instituto Mexicano de Seguridad Social para atender a la población rural.

La LDRS orienta la atención a los problemas de pobreza extrema a soluciones incluyentes que, con opciones productivas de integración económica y agregación de valor en el espacio microrregional, fomenten el arraigo de la población en condiciones de vida digna para evitar la migración, tomando en cuenta las preferencias culturales, las estrategias de vida y redes de solidaridad en que se basa la sociedad rural.

Un desarrollo productivo para el progreso, la equidad y la sustentabilidad

Investigación, capacitación y transferencia tecnológica. La investigación debe aportar los elementos necesarios para la planeación estratégica y, en lo tecnológico, reflejar el reconocimiento de la multiplicidad de los objetivos y condiciones ambientales y socioeconómicas de los productores a la vez que dar preferencia a las necesidades de los productores mayoritarios.

La LDRS prevé la asignación de recursos para la recuperación de un sistema de producción, sistematización y transferencia de conocimientos comprometido con los objetivos estratégicos nacionales que recupere un sistema de investigación autónomo que, con calidad moral, pueda arbitrar y dictaminar sin estar inhabilitado por los conflictos de intereses que impone la dependencia de financiamientos privados para su operación.

La integración de un mecanismo de evaluación, registro y difusión de la información sobre las tecnologías disponibles y la calidad de los servicios técnicos permitirá ordenar y dar eficacia a un estilo de transferencia tecnológica que proporcione los elementos para el mejor uso de los programas de gobierno como incentivos para una reconversión productiva auténticamente sustentable y acorde con los intereses de los productores y del país.

Los conceptos que abarca la capacitación contemplan no solamente el manejo de los aspectos tecnológicos de la producción agropecuaria y forestal sino diversos elementos con énfasis en el fortalecimiento de la empresa social.

Mejores técnicas y mejor uso de las tierras. La reconversión productiva es entendida en la LDRS como la selección de los mejores cultivos y usos de las tierras, utilizando la mejor tecnología disponible. La tierra no tiene "vocación" sino características de aptitud, por lo que tampoco existe un solo cultivo, tecnología o uso adecuado de la tierra. Por el contrario, en cada situación concreta los productores deben tomar libremente decisiones de acuerdo con sus particulares necesidades y aspiraciones.

La LDRS prevé un conjunto coherente de medidas que incluye el establecimiento del sistema de transferencia tecnológica y los apoyos que hagan viables las decisiones de los productores.

Un esquema básico de contratos de manejo de tierras invierte la relación tradicional entre el gobierno -que imponía sus programas- y el productor -que adecuaba de manera perversa e ineficiente el uso de los recursos públicos- para avanzar hacia una relación solidaria y equitativa donde el productor dispone de los medios efectivos para adoptar nuevas decisiones. Los contratos significan una relación jurídica entre los productores y el gobierno en la que ambos están obligados a cumplir sus compromisos: el gobierno a entregar las aportaciones convenidas bilateralmente y el productor a ejecutar las acciones descritas en el propio contrato.

Entre los dispositivos que permiten un sano y significativo proceso de reconversión están los compromisos concretos de riesgo compartido, incentivos en efectivo y en especie, y un esquema de planeación presupuestal multianual que permitirá ampliar el horizonte de decisiones en un plazo mayor, con los consecuentes beneficios para el productor.

Una producción sana. La LDRS prevé la coordinación de las acciones para el control de las plagas y enfermedades de plantas y animales a través del Sistema Nacional de Sanidad y su correspondiente servicio; la inocuidad se adopta como concepto inclusivo y también se acopla la valoración de la calidad para integrar los esquemas modernos de certificación que requiere una adecuada integración a los mercados.

Un aspecto relevante que atiende la LDRS es el tratamiento a los organismos genéticamente modificados, el cual tiene una especial relevancia en un país megadiverso como el nuestro y centro de origen de recursos genéticos. En este renglón se incluyen obligatoriamente los criterios de precaución, y el de proporcionar información adecuada y oportuna a los consumidores sobre la presencia de este tipo de materiales.

Revertir el proceso de descapitalización del campo es una urgencia desatendida durante décadas. La LDRS orienta la realización de inversiones públicas y privadas en activos de infraestructura pública, bienes productivos privados, y mejoramiento de las tierras y las cuencas, y garantiza la corrección de los faltantes de productos estratégicos que requiere un país con rumbo propio y soberano. La LDRS incorpora la figura de un presupuesto indicativo que trascienda el corto plazo del año fiscal para cubrir los diversos aspectos del Programa Especial Concurrente.

La LDRS prevé el esquema de riesgo compartido así como la asignación sistemática de pagos compensatorios orientada a sectores estratégicos, lo mismo que pagos directos para el incremento neto del ingreso a los sectores más empobrecidos y marginados afectados también por un mercado desfavorable, y pone atención a la importancia de la obra pública: electrificación, infraestructura de almacenamiento, caminos, comunicaciones y sistemas de transporte.

También promueve la formación y fortalecimiento de empresas exitosas que, en primera instancia, contribuyan a que los productores se apropien de los factores de su producción, especialmente en el abastecimiento de insumos y equipos, y en el proceso de acopio, agroindustrialización y comercialización. Todo lo anterior, por medio de apoyos para la inversión directa y el capital de trabajo bajo modalidades diversas y flexibles, la capacitación administrativa, la formación de cuadros técnicos, la identificación y diseño de proyectos o la formación y actualización de las figuras asociativas necesarias.

Estos programas de apoyo incluyen subsidios, activos públicos, apoyos por contingencias naturales o de mercado, apoyos especiales a zonas áridas y regiones marginadas e incentivos a la reconversión y el cuidado de los recursos naturales con reglas procesadas a través de los Consejos para el Desarrollo Sustentable.

El sistema nacional de financiamiento parte de reconocer la existencia de un gran rezago en esta materia; de la diversidad de condiciones ambientales, económicas, sociales y culturales de la producción, así como de las dificultades particulares de un segmento de la sociedad con una inadecuada cultura crediticia, dispersión geográfica, dificultad para el establecimiento de garantías, baja rentabilidad en el sistema de mercados actual y, sobre todo, del efecto acumulado de un largo periodo de descapitalización.

La LDRS establece la combinación de diversos instrumentos y formas de intervención, así como de agentes financieros intermediarios. En particular se pone énfasis en la urgencia de fortalecer y fomentar el surgimiento de la banca social, que tiene la mejor perspectiva de penetración y de operar con costos bajos y en estilos adaptados a las necesidades de los productores rurales. Estas fortalezas pueden complementarse con las capacidades y ventajas de la gran escala a la que puede operar la banca de desarrollo y la banca privada, siempre y cuando se precisen con claridad los nichos en los que deban ejercer su actividad cada tipo de institución. El Estado procurará minimizar su intervención para evitar la competencia entre las instituciones, proporcionando recursos para ofrecer créditos al campo con tasas preferentes.

La banca social recibirá apoyos en capital semilla, créditos e inversiones de largo plazo, apoyos de asistencia técnica y formación de capital humano y social, mecanismos de refinanciamiento, acceso expedito a información financiera y preferencia de acceso a los programas gubernamentales.

La administración de riesgos es el elemento que más puede dar viabilidad y certeza a las inversiones en el sector. La LDRS concibe esquemas diferenciados acordes con la diversidad nacional como son la cobertura a las contingencias meteorológicas, el riesgo cambiario y de mercado, y la pérdida patrimonial.

Un adecuado manejo de fondos mutualistas puede ser, adicionalmente, una fuente sustancial de financiamiento cuando las operaciones se hacen en conjunto o coordinadas con las de la banca social. La LDRS prevé la creación de un fondo nacional de manejo de riesgos que se nutra de una mezcla de recursos basada en las previsiones de los propios productores, con la participación complementaria de los gobiernos en sus diferentes órdenes.

Un aspecto novedoso y cada vez más importante en México es la prevención de desastres en las cuencas mediante el reordenamiento del uso territorial y la aplicación de inversiones en el mejoramiento del desempeño de sus características hídricas.

La comercialización es atendida con medidas como la elaboración anual y de largo plazo de programas de producción por sistema-producto en los que recaerá, entre otras funciones, la determinación de cupos y aranceles de importación; la formación y capitalización de empresas sociales y mixtas de acopio, almacenamiento, pignoración y comercialización de productos del campo; la información prospectiva sobre mercados; el apoyo para el desarrollo de nuevos productos y mercados; el acompañamiento y respaldo a las operaciones de comercio, particularmente las del comercio internacional, y la promoción de la certificación para mercados especializados; las compras preferenciales de gobierno a los productores y empresas comercializadoras de los productores; el otorgamiento de subsidios y pagos complementarios a los productos la formación y desarrollo de mercados regionales; la capacitación para que los productores tengan acceso a la información y las habilidades necesarias para interactuar en el mercado, con intervención en los mercados de físicos y futuros.

El novedoso servicio de arbitraje contenido en la LDRS es un valioso instrumento para lograr relaciones contractuales transparentes y encauzar los conflictos en las transacciones comerciales sobre productos del campo, así como las relativas al aprovisionamiento de equipos, insumos, tecnologías, uso de patentes y otros aspectos de las relaciones entre los agentes del medio rural.

La organización productiva y social en el campo es promovida y fortalecida como coadyuvante y participante de las acciones de la política de descentralización. Como medidas concretas para instrumentar dichas orientaciones, la LDRS prevé la aportación de recursos a los programas de las organizaciones productivas y sociales del campo, su participación en la difusión, y la instrumentación de los programas de gobierno.

La reorganización de las comunidades y ejidos es un aspecto esencial que la LDRS prevé como un reto inaplazable en la que los proyectos productivos y la formación de empresas, así como las acciones de mejoramiento y reconversión productiva tienen el prerrequisito de institucionalizar la vida interna de las comunidades, los acuerdos para garantizar los derechos de acceso a los recursos naturales de propiedad común, y las obligaciones de todos los miembros de las comunidades en las inversiones de desarrollo y mantenimiento de las capacidades productivas de la tierra.

Los mandatos de la nueva ley

La Ley de Desarrollo Rural Sustententable manda a la autoridad ambiental e informática establecer el inventario dinámico del estado de los recursos naturales a fin de disponer de medios de planeación y también de evaluación, así como a señalar la condición de fragilidad de las tierras donde los programas de apoyos e incentivos deben promover la reconversión sustentable. Vincula la asignación de recursos y apoyos a la adopción de las mejores prácticas de manejo y aprovechamiento de las tierras.

Proporciona en los contratos de aprovechamiento de tierras un poderoso instrumento para la transparencia y para una auténtica y masiva reconversión sustentable como la medida más eficaz para lograr innumerables acciones cotidianas a favor del mejoramiento productivo de las tierras y de los servicios ambientales.

También proporciona los medios técnicos para una función moderna, transparente y eficaz de transferencia tecnológica que reconoce el valor del conocimiento tradicional y las particularidades de nuestra diversidad nacional.

Incluye entre las inversiones de infraestructura la conservación de tierras y cuencas.

Hace obligatorias las recomendaciones sobre carga animal en las tierras de pastoreo.

Defiende el patrimonio genético del país y particularmente el de las comunidades indígenas; también previene de los riesgos del uso de organismos genéticamente modificados.

Manda acciones proactivas para el pago de servicios ambientales y el desarrollo de procedimientos para el reconocimiento en el mercado de los costos incrementales y los beneficios de la producción sustentable.

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