Comunicado No. 62

El PIB y la educación

Ť Recomendación de la UNESCO sobre gasto educativo

Ť ¿Es factible incrementarlo hasta 8 por ciento del producto interno bruto?

El pasado 17 de septiembre, el titular de la Secretaría de Educación Pública (SEP), Reyes Tamez Guerra, compareció ante las comisiones unidas de Educación, de Ciencia y Tecnología y de Cultura de la Cámara de Diputados para glosar el informe presidencial y responder a comentarios de los legisladores. Ante repetidas preguntas sobre la fecha de presentación del programa sectorial, informó que se daría a conocer hoy, por lo cual Observatorio dedicará sus próximos comunicados al análisis de ese importante documento.

Entre las cuestiones tratadas en la sesión sobresalen las relacionadas con el gasto educativo. Al respecto, Tamez ratificó el compromiso presidencial de conseguir, en el curso de su administración, un nivel de gasto equivalente a 8 puntos porcentuales del PIB y solicitó a los legisladores que este año se apruebe un aumento de 20 mil millones de pesos para acercarse a la meta sexenal. En torno a la cifra de 8 por ciento de PIB para educación parece haber acuerdo entre el Ejecutivo federal ?representado en este caso por Presidencia y SEP? y las fracciones parlamentarias; no obstante, consideramos de interés para nuestros lectores desmenuzar el significado de tal cifra, así como sus posibles implicaciones. A ello dedicamos este comunicado.

Circula ampliamente la versión según la cual la meta de conseguir que el gasto educativo alcance 8 por ciento del PIB proviene de una recomendación de la UNESCO. Vale la pena precisar el punto.

En diciembre de 1979 se celebró en la ciudad de México la Conferencia Regional de Ministros de Educación y Ministros Encargados de la Planificación Económica de los Estados Miembros de América Latina y del Caribe, convocada por dicho organismo. En el texto de conclusiones, conocido en adelante como Declaración de México, los ministros declararon que "los Estados Miembros deberían... dedicar presupuestos gradualmente mayores a la educación, hasta destinar no menos del 7 u 8 por ciento de su producto nacional bruto a la acción educativa..." Aunque tal recomendación ha sido reiterada en diferentes reuniones del denominado Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe (Promedlac), auspiciado por la agencia de la ONU, particularmente en la reunión de 1981 en Quito, Ecuador, y más recientemente en la cumbre de Cochabamba, Bolivia (marzo, 2001), ninguno de los países de la región de América Latina y el Caribe ha conseguido siquiera acercarse a esa proporción. En la actualidad, el gasto público dedicado a la educación representa, como promedio regional, 4.5 por ciento del PIB latinoamericano y 5.3 por ciento en el caso mexicano.

PIB, gasto público y educación

El indicador conocido como "producto interno bruto" (PIB) es el más socorrido para describir la situación de las economías nacionales. Se expresa como una cantidad equivalente al valor monetario de la actividad económica ocurrida en el territorio nacional durante un periodo determinado. Para su medición se toma en cuenta el valor de los bienes y servicios, así como la participación del Estado en la economía mediante impuestos y subvenciones y se calcula a través de la evaluación de un grupo de indicadores de precios y salarios.

Según datos de la cuenta pública nacional, en el segundo trimestre de 2001 el PIB de México alcanzó la cifra de 5 billones 675 mil millones, 328 mil 883 pesos. Dividido entre el número de habitantes (proyección de habitantes a julio de 2001), nuestro PIB per cápita es de 57 mil pesos al año en números redondos. En el contexto internacional, el PIB de México es el segundo de América Latina, superado por el brasileño, y entre los países de la OCDE ocupa el noveno lugar.

Por otra parte, en nuestro país se estima que el gasto educativo total (gasto público autorizado por el Congreso más gasto de las familias en colegiaturas, materiales escolares y otros insumos) representa 6.6 por ciento del PIB nacional que ha proyectado el gobierno. El cálculo de la SEP sobre gasto educativo privado se basa en los resultados de una encuesta levantada por el INEGI en 1997 y en información recogida desde 1998 a través de los denominados "formatos 911". Aunque la SEP ha reconocido el carácter inexacto de la proporción imputada al gasto privado, informa que se aproxima a 20 por ciento del gasto educativo total.

El 5.3 por ciento del PIB que transfiere el Estado a la educación pública equivale a 22.5 por ciento del gasto público neto (gran total de recursos autorizados por el Congreso) y a 26.6 por ciento del gasto público "primario" (gasto neto menos costo financiero del gobierno, es decir, deuda pública más rescate bancario), lo que quiere decir que el Estado gasta en educación aproximadamente una cuarta parte de sus recursos. Para entender el significado de estos datos es necesario internarse en la estructura del gasto público del país (ver cuadro anexo).

Una primera observación es que en la actualidad el Estado recoge apenas 21.9 por ciento del PIB nacional. Los ingresos del gobierno federal equivalen a 16 por ciento del PIB y el resto proviene del sector paraestatal de control presupuestario directo. Los impuestos (que forman parte de los ingresos del gobierno federal), representan sólo 10.7 por ciento del producto. Todavía en la década de los ochenta el Estado recuperaba más de 30 por ciento del PIB, proporción que disminuyó por medidas de privatización y desincorporación que no fueron compensadas a través de una mayor recuperación fiscal.

Los coeficientes de gasto público y recaudación de impuestos como proporciones del PIB colocan a México en una posición desventajosa en la comparación internacional y representan, como ha subrayado el secretario de Hacienda, Francisco Gil Díaz, el principal indicador de la "debilidad estructural" de las finanzas públicas.

La posibilidad de incrementar el gasto educativo depende esencialmente de dos factores: a) que se autorice cada año una proporción creciente de recursos del gasto público, es decir, un aumento por encima del crecimiento anual del PIB y de la inflación. Esta posibilidad está condicionada por el monto de recursos que el Estado obtenga mediante el fisco, la venta de petróleo y la contratación de deuda, y b) que ocurra una tendencia, también creciente, de gasto privado en educación, lo que supone la mejora del nivel de ingresos de las familias (disminuye el desempleo y se incrementan los salarios) para propiciar la adquisición de bienes y servicios vinculados a la educación. El solo aumento de impuestos a salarios y productos provocaría no el incremento, sino la disminución del gasto privado que se destina a la educación (véase Comunicado 53, "La nueva hacienda y la educación").

El indicador de "gasto educativo como proporción del PIB" depende de dos magnitudes y es afectado por cualquiera de ellas. Esta proporción puede aumentar ya sea por el incremento real del gasto o por el decrecimiento del PIB, situación que no es impensable en el escenario económico que se vislumbra.

Consideraciones e interrogantes

Aunque son claras las ventajas de retener como meta del gasto educativo el nivel de 8 por ciento del PIB, consideramos necesario que el gobierno federal, a través de la Secretaría de Hacienda y de la SEP, informe a la ciudadanía sobre la viabilidad financiera de tal meta y sobre las previsiones programáticas que se están tomando para alcanzarla.

En los últimos años, todos los recortes al gasto público aprobado han incluido la educación y afectado distintas partidas. ¿Se ha previsto algún procedimiento para evitar esta práctica en el futuro?

A la luz de las actuales expectativas de crecimiento del PIB, de las dificultades para mejorar la captación de recursos vía fiscal y de la incertidumbre sobre los precios futuros del petróleo, ¿se ha considerado la posibilidad de asegurar, con fuerza legal, una proporción base del gasto público destinado a la educación? Consideramos que ésta es una propuesta que conviene discutir en el seno del Congreso de la Unión. Además de la reforma fiscal propuesta y ante un escenario de recesión económica, ¿se están planteando alternativas e instrumentos para compensar el posible deterioro del gasto social y del gasto educativo concretamente?
 
 

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