SABADO Ť 2 Ť JUNIO Ť 2001

Santiago Corcuera

Veto presidencial a reformas constitucionales

A partir de la reciente aprobación, por parte del Congreso de la Unión, de ciertas reformas constitucionales en materia de derechos y cultura indígenas, y estando pendiente la aprobación de las mismas por la mayoría de las legislaturas de las entidades federativas de la República, se ha desatado el debate sobre si el Presidente de la República está facultado, conforme a la Constitución, a vetar dichas reformas, y regresarlas a la Cámara de origen (en este caso, la de Senadores) para que sea reconsiderada por el Poder Legislativo reformador de la Constitución.

Del análisis de las opiniones doctrinales de diversos connotados constitucionalistas mexicanos, nos percatamos que todos los autores consultados coinciden, aunque no por las mismas razones, en que una reforma constitucional no puede ser vetada por el Presidente de la República.

Elisur Arteaga Nava afirma: "el hecho de que una reforma a la Constitución, cuando se hace en los supuestos que establecen los artículos 135 y 73, fracción III, es aprobada por el voto afirmativo de cuando menos las dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en su respectiva Cámara, y es precisamente ese porcentaje el necesario para superar el veto, por lo que es válido suponer que el veto se supera de antemano".

Esta razón no nos parece en absoluto convincente, dado que, de aplicarla consistentemente, nos llevaría a la conclusión de que cualquier proyecto de ley emanado del Congreso de la Unión que fuere aprobado por más de las dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en su respectiva Cámara, no serían susceptibles de veto, por entenderse que éste ha sido superado ab initio.

No cabe la menor duda que un proyecto de ley, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, puede ser desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, pues ni el encabezado del artículo 72 ni el inciso "c" del mismo precepto hacen distinción en cuanto a aquéllas que sean aprobadas por determinada mayoría. Tampoco se hace tal distinción en ninguna otra parte del texto constitucional, por lo que, debemos concluir, en aplicación del principio que reza: "cuando la ley no distingue, no se debe distinguir", que cualquier proyecto de ley, no obstante haber sido aprobado por más de las dos terceras partes de los diputados o senadores de sus respectivas Cámaras, puede ser susceptible de veto por parte del Presidente de la República. Es perfectamente concebible que un proyecto de ley que ya hubiere sido aprobado por las Cámaras por esa amplia mayoría, al ser vetado por el Presidente y regresar al Legislativo para su reconsideración, pudiera convencer a un número de diputados y senadores, de tal modo que el veto no lograra ser superado en esa ocasión. Más aún, es perfectamente concebible que, si las razones expresadas por el Presidente resultan convincentes para ellos, el proyecto de ley sea aprobado en los términos propuestos por el primer mandatario.

El profesor Arteaga por un lado afirma que "sólo los actos del Congreso de la Unión, cuando actúa como legislador ordinario, son susceptibles de objetarse mediante el veto; por tanto, el veto es improcedente en los casos de reformas a la Constitución en el supuesto general que determina en el artículo 135 y en el específico de formación de nuevos estados dentro de los límites de los existentes, que dispone el artículo 73, fracción III", para a continuación afirmar que "sí procede el veto en el caso de ciertas reformas a la Constitución: los supuestos señalados en las fracciones I, IV y V del artículo 73; admisión de nuevos estados a la unión, arreglo de límites entre estados y cambio de residencia de los poderes federales. El veto es procedente porque se trata de actos de naturaleza legislativa que son atribuibles sólo al Congreso de la Unión, sin que se dé intervención de las legislaturas de los estados".

Aparentemente el autor pretende afirmar que las reformas constitucionales en las que no intervienen las legislaturas de los estados son un acto legislativo ordinario del Congreso de la Unión, cuando, desde luego, no es así. En ese caso, el Congreso se erige en reformador de la Constitución, y los actos que emite no son de naturaleza ordinaria, sino constitucional, pues se insertan directamente en el texto de la ley fundamental. Por tanto, la opinión de Arteaga, en el sentido de que sí es procedente el veto en los casos de reformas constitucionales señalados en las fracciones I, IV y V del artículo 73, no es congruente con su afirmación de que "sólo los actos del Congreso de la Unión cuando actúa como legislador ordinario son susceptibles de objetarse mediante el veto".

Parecería que Arteaga, entonces, es de la opinión de que sólo los actos del Congreso, en los que no tengan intervención las legislaturas de los estados, son susceptibles de veto, independientemente de que el Congreso actúe en su carácter de legislador ordinario o en su carácter de reformador de la Constitución. El artículo 72 , inciso "c", establece que son susceptibles de veto presidencial las leyes o decretos emanados del Congreso de la Unión, sin distinguirlos entre aquéllos que vengan o no acompañados de la aprobación de las legislaturas de los estados, o del refrendo de determinados secretarios de Estado o de cualquier otra autoridad. Nuevamente debemos concluir que, ante la ausencia de tal distinción, no debemos aplicarla.

Una opinión similar, aunque con sus diferencias de importancia, es sostenida por Rodolfo Batiza y Jorge Carpizo, quienes sustentan su punto de vista en el sentido de que el veto presidencial no es procedente respecto de proyectos de reformas constitucionales, en virtud de que el Poder Ejecutivo se encuentra en un rango de inferioridad jerárquica respecto del llamado Poder Constituyente Permanente o, dicho de otro modo, que un poder constituido no puede detener los actos del poder constituyente.

Al respecto puede decirse que el llamado Poder Constituyente Permanente no es un poder constituyente, sino que el Congreso de la Unión, junto con la mayoría de las legislaturas de los estados, como poderes constituidos, tienen las facultades, conferidas por el poder constituyente, de reformar o adicionar el texto de la misma Constitución. En este sentido, Ignacio Burgoa afirma, con acierto, que "el Congreso de la Unión es un organismo constituido, no una asamblea constituyente, pues su existencia, facultades, y funcionamiento derivan de la Ley Fundamental que lo instituye, aunque tiene la facultad de reformar y adicionar la Constitución con la colaboración de las legislaturas de los estados (artículo 135), esta atribución no implica el ejercicio del poder constituyente propiamente dicho...". En este mismo sentido opina Elisur Arteaga.

Carpizo, además, afirma que el artículo 72 de la Constitución se refiere únicamente a leyes o decretos de carácter federal; es decir, aquéllas en que interviene el Congreso. Como ya hemos indicado, en las reformas constitucionales interviene, desde luego, el Congreso de la Unión, y el hecho que las legislaturas de los estados también tengan intervención, no desvirtúa la posibilidad de que el Presidente ejerza su facultad de vetar la decisión del Congreso.

Como una derivación de este argumento, podría concebirse el razonamiento en el sentido de negar la posibilidad de que el Presidente estuviera posibilitado para vetar un proyecto de reformas constitucionales, en el sentido de que esta facultad no se encuentra prevista en el artículo 135, o en alguna otra parte del texto constitucional referida a reformas constitucionales. Este argumento resulta insostenible, dado que, de ser cierto para la facultad del veto presidencial, tendría también que serlo para la facultad de iniciar proyectos de reformas constitucionales o de promulgarlas, facultades, estas últimas, que tampoco se encuentran previstas en la Constitución más que para el caso de leyes, y no de reformas constitucionales. Burgoa, con razón, indica que el veto complementa a la facultad presidencial de iniciar leyes, de la siguiente manera: "su justificación es evidente por los motivos y razones que legitiman desde un punto de vista teórico-práctico la potestad de iniciar leyes y decretos, a la cual el veto complementa". Si el Presidente puede iniciar reformas constitucionales, no existe razón alguna para privarlo del poder de veto, que es complemento natural de la iniciativa.

Como se sabe, ha sido práctica invariable la del Presidente de la República de presentar iniciativas de reformas constitucionales, que una vez que son aprobadas por el Congreso de la Unión y por la mayoría de las legislaturas de los estados, son promulgadas por el mismo. El hecho de que éste no sea el caso en el asunto del veto, no se deriva de una razón jurídica sino práctica, cual es que la institución jurídica del veto presidencial, como bien afirma Felipe Tena Ramírez, "ha perdido entre nosotros todo interés práctico, desde que la actividad de legislación ha quedado subordinada a la voluntad del Ejecutivo. Si las leyes son iniciadas en su totalidad por el Presidente y se aprueban por el Congreso sin otras modificaciones que las aceptadas previamente por los órganos del Ejecutivo, no se da ocasión de que el Presidente objete la voluntad del Congreso, que es al fin y al cabo la suya propia". En este mismo sentido, Arteaga nos indica que "en México el veto es una institución que existe sólo en los textos constitucionales y en la doctrina; no ha tenido aplicación práctica debido a que en realidad es el Presidente quien asume de preferencia la función de iniciar, y en los casos en que no lo hace de manera directa es el autor o responsable directo; independientemente de lo anterior, la existencia de un partido oficial y dadas las características especiales del sistema político mexicano, es muy difícil que la oposición alcance y conserve espacios de poder y, por tanto, que pueda iniciar y llevar adelante una iniciativa de ley".

Sin embargo, en los nuevos tiempos, esta institución ha recobrado su importancia. El Presidente de la República, por primera vez en décadas, ha ejercitado esta facultad para detener la entrada en vigor de una ley federal ordinaria. La realidad actual ha probado que la actividad legislativa ya no se encuentra subordinada a la voluntad del Ejecutivo y que los proyectos de leyes y reformas constitucionales iniciadas por el Presidente no se aceptan por el Congreso, lo que da lugar a la posibilidad real de que una ley o reforma constitucional iniciada por el Presidente que hubiere sido modificada en aspectos sustanciales por el Congreso, pueda ser vetada por el Presidente.

Desde un punto de vista meramente jurídico, ya hemos demostrado, a nuestro parecer, que el Presidente tiene facultades para ejercer su facultad de veto sobre reformas constitucionales. Pero, además, sobran razones de carácter teórico para justificar el ejercicio de esta facultad, tanto para leyes ordinarias como para reformas constitucionales. Si un proyecto de reforma constitucional es rechazado enfáticamente por sus destinatarios, si no sólo no contribuye a la paz, sino que la pone seriamente en riesgo y si además haría que el Estado mexicano incurriera en incumplimiento de sus obligaciones internacionales previamente asumidas a través de tratados internacionales, el Presidente no sólo puede, sino debe, responsablemente, ejercer su derecho de veto sobre tales reformas.

Ť El autor es el coordinador del Programa de Derechos Humanos de la Universidad

Iberoamericana, plantel Santa Fe