Ť Legislar sobre información, otra vez a debate

El poder del Congreso, a prueba frente a los medios

ALONSO URRUTIA Y CLAUDIA HERRERA BELTRAN /I

Tras una historia de complicidades del po-der con los medios de comunicación que durante 24 años hizo imposible reglamentar el derecho a la información, el gobierno de Vicente Fox desempolva el tema. Conocedor del poder mediático y de su uso, el Presidente apuesta a una reforma cautelosa frente a las dimensiones del rezago e impulsa un proyecto que incluye sólo una ley de acceso a la información.

La propuesta posterga de inicio temas centrales y controvertidos: el régimen de concesiones, la Ley Federal de Radio y Televisión, la añeja Ley de Imprenta, una ley de comunicación social....

"El proyecto es muy incipiente, pero ante la inmovilidad de tantos años vale la pena revisarlo. Si no empezamos a abrir aunque sea rendijas no vamos a avanzar", considera Beatriz Solís, comunicóloga y pionera en el estudio del derecho a la información.

La visión de Sergio López Ayllón, jurista y coordinador de la Comisión Federal de Mejoramiento Regulatorio, es más optimista. "En este país el principio histórico ha sido que la información del Estado es secreta. Si ahora decimos que es pública, es una especie de revolución copernicana".

Nacido en la Secodam, el proyecto de ley de acceso a la información y protección de datos personales recibió críticas a sus alcances y al secreto con que se elaboró, lo cual se asoció incluso a incipientes disputas en el gabinete. Ello motivó la intervención de la Presidencia.

"Lo ideal -advierte Ernesto Villanueva, director del Programa Iberoamericano de Derecho a la Información de la Universidad Iberoamericana- sería tener una ley reglamentaria de los artículos sexto y séptimo constitucionales, una ley marco donde cupiera todo. Pero tenemos que interactuar con una realidad política que se impone y si insistimos de una vez en sacar todo, no vamos a sacar nada. Es terca la realidad y tenemos que hacerle caso."

Para el doctor en derecho, el pecado original del proyecto radica en cómo se elaboró y no tanto en sus alcances. Pero son otros tiempos, dice, y hoy con la muerte de un proyecto no acaba la voluntad de legislar. "Martha Sahagún (vocera de la Presidencia) por instrucciones del Presidente retoma el proyecto y se hace lo que debió hacerse desde el principio: identificar los consensos con la sociedad. No se puede hacer de otra manera en un tema tan polémico".

Mientras en México persiste el debate sobre la apertura de documentos públicos, el tema es una discusión superada desde hace 40 años en casi todos los países. En 1966 Estados Unidos aprobó una ley para abrir la información gubernamental, que como casi todas las legislaciones de los países avanzados garantiza el libre acceso ciudadano a la información de interés público, con algunas restricciones en temas como seguridad nacional, seguridad pública, aspectos hacendarios y datos personales.

Leyes caducas

Polémico de por sí, en el tema de la comunicación existen pocos consensos, entre ellos el reconocimiento de la obsolescencia del marco jurídico: una Ley de Im-prenta de 1917; una Ley Federal de Radio y Televisión de hace 41 años, sólo reformada en 1969, y la reforma constitucional de 1977 que introdujo el derecho a la in-formación, entre otras.

Origen del debate de casi un cuarto de siglo sobre los alcances del derecho a la información, la reforma promovida por José López Portillo que introdujo esta garantía constitucional no iba dirigida a los medios de comunicación, sino a los partidos políticos.

Era un iniciativa más ligada a la reforma electoral de entonces que al derecho a la información como se concibe internacionalmente, sostiene Solís. De entonces a la fecha, los intentos por reglamentarla han fracasado: el proyecto de reformas de 1981 impulsado por el gobierno de López Portillo y la iniciativa de ley reglamentaria de los artículos 6o. y 7o. constitucionales que propuso el Congreso de la Unión en 1997.

Ambos se estrellaron contra la oposición de los medios. "El Congreso no ha encontrado la fórmula para reglamentar el derecho a la información. Por así decirlo, no le encontramos la cuadratura al círculo", dijo entonces el líder de los diputados, el priísta Luis M. Farías. Años después los impulsores de la ley en el Congreso acusaron a los medios de boicotear la iniciativa con una campaña desinformadora.

Ante la falta de legislación, el único asidero legal para reivindicar el derecho a la información son los pactos internacionales signados por México: la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 1948; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 ?que no fue aprobado por el Senado hasta 1981? y la Convención Americana de Derechos Humanos, de 1969. Tratados que pocos conocen y a los que nadie ha recurrido en los tribunales.

El primer intento frustrado

En marzo pasado, la Secretaría de la Contraloría, tan marginada en los regímenes priístas, toma la iniciativa y en la Subsecretaría de Atención Ciudadana concibe un anteproyecto de ley de acceso a la información del gobierno federal.

El borrador comprendía abrir solamente la información de la administración pública federal y de la Procuraduría General de la República, "promover" que los poderes Judicial y Legislativo propusieran sus respectivas leyes, y dejaba "pendiente" la decisión sobre la posibilidad de conocer documentos de órganos autónomos como el Banco de México, el Instituto Federal Electoral y la Universidad Nacional Autónoma de México.

Su enfoque era "gradual" porque plan-teaba dar acceso a documentos básicos al principio hasta llegar a la máxima apertura posible. Y en caso de controversia por la negativa de información, establecía que los ciudadanos podían acudir a un comité de garantía de acceso a la información que estaría integrado por autoridades gubernamentales.

La propuesta desató críticas por sus li-mitaciones y por haber sido elaborada al margen de la sociedad. Villanueva considera que hubo "falta de oficio político" porque el proyecto se preparó en un área de participación ciudadana pero careció precisamente de eso y porque estaba a modo para satisfacer las necesidades del gobierno y las expectativas políticas de la Secodam, encabezada por el panista Francisco Barrio Terrazas.

El proyecto, en el que participaron la Secretaría de Gobernación y la Comisión Federal de Mejoramiento Regulatorio, abortó unos días después, no así la idea.

A principios de mayo, Martha Sahagún anunció que habría una ley de acceso a la información pero consensada con la so-ciedad. En tanto, un grupo de medios de comunicación organizó un foro en Oaxaca el pasado fin de semana y presentó propuestas que coinciden con el planteamiento gubernamental de elaborar una ley de acceso a la información, pero incorpora un aspecto central: la apertura de la información no debe circunscribirse al Poder Ejecutivo, sino involucrar también al Legislativo y al Judicial, así como a las entidades privadas que manejen información de interés público.

Con pies de plomo

Ante los frustrados intentos por reglamentar el derecho a la información, Villanueva considera que conviene "irse con pies de plomo" y abandonar la idea de legislar en paquete. Propone cuatro puntos de una primera agenda: la ley de acceso a la información, transparentar el reparto de la publicidad que otorga el gobierno a los medios de comunicación, establecer el secreto profesional y transformar los me-dios de comunicación del gobierno.

La ventaja de comenzar con una ley de acceso a la información, indica, es que ge-nera consensos. "Nadie objeta la necesidad de que la información sea pública, ni empresarios, ni gobierno ni partidos políticos", asegura.

Y es que en este tema, dice, México vive una situación paradójica. "El gobierno sabe todo de nosotros en el momento que pagamos impuestos y nos inscribimos en el IMSS o en el censo del INEGI, pero los mandantes no sabemos nada de lo que hace el gobierno."

Después de años de discusiones -afirma- la sociedad, el gobierno y los medios de comunicación ya tienen puntos en común, y menciona tres: que la legislación no se debe hacer en secreto sino con la participación de todos; que no se debe limitar la información al Ejecutivo, sino incluir a los otros poderes, a organismos descentralizados e inclusive empresas privadas; y que haya un órgano independiente al que se pueda acudir cuando se soliciten documentos y sean negados.

Pese al rezago jurídico en materia de comunicación, Villanueva explica que no hay tanto atraso en la realidad. "Como México no es un Estado de derecho pleno,  sino en desarrollo, muchas cosas se han resuelto al margen de la ley", por la vía de la práctica. Por ejemplo, dice, si la Ley de Imprenta se cumpliera, la mitad de los caricaturistas estarían en la cárcel.

Cuidado con discusiones de matiz

Partidario de que primero se reglamente el acceso a la información y después se aborden los temas pendientes, López Ayllón admite que esta estrategia tiene riesgos. "Pero, ¿qué es peor? ¿Nada o ir avanzando? Me parece que la alternativa no es entre correr los cien metros o quedarnos a medias."

En el pasado, explica, fue imposible le-gislar porque "en el saco del derecho a la información se metía todo" y se asociaba a una ley mordaza. "Había una especie de ceguera por intereses de muy diversa índole que oscurecían esta discusión."

Ahora, el autor del libro El derecho de la información está convencido de que en un gobierno no priísta hay condiciones políticas para dejar atrás 24 años de atraso, ya que la sociedad, los partidos políticos y el gobierno han madurado.

Además México no "estaría inventando el hilo negro", ya que en los países democráticos desde hace décadas hay legislaciones que aseguran el acceso a documentos oficiales, la transparencia informativa y la revisión de cuentas del Estado.

La apertura de la información pública, afirma, es un instrumento necesario para consolidar la transición democrática pues ayuda a transparentar la administración, facilita la rendición de cuentas y permite que individuos, empresas, organismos no gubernamentales, sindicatos e investigadores tengan acceso a información "vital para tomar buenas decisiones".

El único escollo que advierte es que la iniciativa aborte por desacuerdos en "as-pectos que no son esenciales" como el tipo de información restringida y los plazos para acceder a ella. "Sería gravísimo que por una discusión de matiz se obstaculizara el proceso fundamental", señala.

Con una visión positiva, asegura que México inclusive puede sacar provecho a su atraso jurídico. "Es una paradoja, pero podemos dar un salto cualitativo" y convertirnos en uno de los primeros países de América Latina en legislar sobre el acceso a la información.

¿Y la responsabilidad social de los medios?

La opinión de Beatriz Solís es otra. "Una ley de acceso a la información no necesariamente es una ley que satisfaga de ma-nera plena el derecho a la información. Satisface una parte, plausible, que es la obligación del Estado".

Sólo se orienta al derecho a recibir in-formación, y no toca lo concerniente a la búsqueda de la información ni a su difusión, como se concibe en los acuerdos internacionales en la materia.

Sin embargo, admite, se impone una realidad: si no podemos dar las zancadas que requiere el país para adecuar su marco jurídico a la realidad por temor al costo político, tensiones o conflictos, pues aunque sea vamos poco a poco, por pasos; ya después se corregirán errores.

En el ámbito del acceso a la información, Solís establece que el proyecto oficial se limita a la información del gobierno federal y no incorpora, como debiera, la información de interés público, concepto mucho más amplio porque involucra incluso a la iniciativa privada,

El proyecto, añade, es una ley de responsabilidades de los funcionarios; "acota demasiado y restringe el derecho a la in-formación".

Una segunda objeción tiene que ver con la forma de hacer valer la obligación del Estado. Si bien en la ley se establecerán plenamente las excepciones, no debe ser el gobierno quien defina en última instancia si procede o no la solicitud de información.

Asesora de la Comisión de Radio y Te-levisión de la Cámara de Diputados, reivindica el carácter integral que tenía el proyecto que se congeló en 1998. "Estaba concebido como una ley reglamentaria de los artículos 6o. y 7o. constitucionales que abarcaba la apertura de la información de interés público, transparencia en el gasto publicitario y obligación del Estado de promover medios de comunicación plurales".

Sin embargo, admite que la búsqueda de una reforma de semejantes magnitudes enfrenta un entramado de intereses de to-dos los actores involucrados, comenzando por los propios medios de comunicación.

En el camino pueden quedar temas como la propia responsabilidad social de los medios "porque si se legisla para que accedan a la información, también hay que exigirles responsabilidad en su manejo". Y añade: "ningún poder puede ser ilimitado y hay muchos medios que en aras de la libertad de expresión pretenden un poder impune".

"Me llama la atención", agrega, "que algunos medios muy afines a la Sociedad Interamericana de Prensa -cuya bandera es que la mejor ley es la que no existe- ahora promuevan cambios." Solís recuerda que en gran medida fue "la campaña desinformadora de buena parte de los medios" la que boicoteó el proyecto del Congreso.

Es claro -concluye- que ahora existen nuevas condiciones que garantizan la au-tonomía del Poder Legislativo y con ello, que no sea la iniciativa del gobierno la que se va aprobar. "¿Podrá ahora el Legislativo con el poder de los medios? Eso me preocupa bastante."