Comunicado No. 49

Rendir cuentas en Educación

Lastres de la cultura autoritaria

La escuela, espacio social privilegiado para la participación ciudadana

Avanzar por ambos lados: gobierno y sociedad

Desde el sexenio anterior el tema de la llamada "rendición de cuentas" ha estado presente en el debate político general y en el educativo en particular. Recientemente, el secretario Reyes Tamez hizo pública su intención de someter a evaluación externa la Secretaría de Educación Pública (SEP) y con ello impulsar una nueva modalidad de este ejercicio. Observatorio considera que tal evaluación es necesaria, pero el tema de la rendición de cuentas presenta otros ángulos que es importante comenzar a discutir.

En México nunca hemos tenido una auténtica rendición de cuentas, lo que en inglés se denomina accountability, palabra sin traducción exacta al español, pero que se refiere a tres aspectos, según el Dictionary of Politics (1996): el requerimiento de los representantes para dar respuesta a los representados sobre el cumplimiento de sus poderes y deberes, la respuesta a la crítica y a las demandas que se les hagan, y el afrontar sus responsabilidades por errores, incompetencia o engaño.

Las reglas constitucionales para que el poder sea vigilado han sido deficientes, sólo así se explican los graves problemas de corrupción que han penetrado el espacio público a lo largo y ancho del territorio nacional y en los diversos niveles de gobierno. El problema es que el vigilante no vigila y que nadie vigila al vigilante. Esta tradición autoritaria necesita superarse si aspiramos a ser un país democrático.

Las deficiencias en la rendición de cuentas se explican al menos por tres motivos básicos: hasta hace muy poco no había una separación real de poderes; las reglas para transparentar las políticas públicas están cercadas por dinámicas burocráticas que obedecen a intereses particulares, de grupo o gremiales; y no ha habido una cultura política democrática, la cual implica que el gobierno rinda cuentas y que la sociedad las pida.

Los sistemas democráticos no se pueden concebir sin una clara y puntual rendición de cuentas y sin transparencia en las actividades públicas. La rendición de cuentas --la vigilancia múltiple y estratégica que se establece en las instituciones-- es una condición indispensable para desterrar los manejos discrecionales del poder y necesita formar parte central de la dinámica pública de un gobierno. Dentro de las diferentes concepciones de lo que significa gobiernos democráticos existen algunas características: son gobiernos con una legitimidad de origen que surge de las urnas; establecen una gobernabilidad basada en un clima de diálogo y consenso con los ciudadanos para vincular las demandas de la sociedad a las decisiones públicas; y su evaluación pasa por criterios de eficiencia, eficacia, transparencia y participación (Ziccardi y Saltalamaccia, "Metodología de Evaluación del Desempeño de los Gobiernos Locales", UNAM 1997).

IFE, un ejemplo posible

En la democracia política existen mecanismos para que los ciudadanos puedan evaluar el desempeño de un gobierno: uno es el voto, que constituye el dispositivo vertical por excelencia; otros son los mecanismos horizontales en los que el mismo gobierno establece pesos y contrapesos para equilibrar y hacer transparente su gestión. Resulta claro que el voto es un mecanismo poderoso, pero limitado, porque es un instrumento que se ejerce una vez cada tres o seis años, y en la contraparte el gobierno toma miles de decisiones diariamente sin ningún tipo de consulta. Es el problema de los límites al mandato popular. Recientemente se ha buscado compensar este desequilibrio mediante la creación de nuevos espacios y dinámicas institucionales en donde pueda haber una rendición de cuentas más eficaz y una participación social de peso. En una democracia los ciudadanos tienen que tomar decisiones y para hacerlo necesitan tener información confiable y veraz de las actividades públicas.

En México estamos empezando a experimentar cambios en el ejercicio del poder que se derivan de la competitividad política y de los procesos de alternancia. Hace diez años era inimaginable ver la dinámica política que existe hoy en el Congreso de la Unión, que ha superado la época en que era una oficina de trámites legislativos del Presidente de la República; o el tipo de información que circula por los medios masivos, algunos de los cuales son dispositivos permanentes de fiscalización de lo público; o la actuación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que toman decisiones con autonomía y son los árbitros encargados de dirimir jurídicamente los conflictos sociales.

Una de las innovaciones institucionales que se han encontrado para que la rendición de cuentas y la transparencia se puedan desarrollar, es la creación de espacios públicos con autonomía, de composición plural y con participación ciudadana. Es el caso del Instituto Federal Electoral (IFE), institución que después de varias reformas y pruebas electorales, de las que ha salido con resultados positivos, se ha convertido en un espacio público con prestigio suficiente como para servir de modelo; así, se habla ya de un IFE para las comunicaciones, la educación o la ciencia. El objetivo es tener espacios públicos estratégicos que sean eficientes, transparentes, y en los cuales pueda participar la sociedad en la toma de decisiones.

La insuficiencia de los espacios políticos formales para la rendición de cuentas es uno de los rasgos de la crisis de la democracia. La otra cara de la moneda de la transparencia gubernamental es la participación ciudadana. No se trata de quitarle importancia y centralidad a los partidos políticos ni al Congreso, sencillamente se necesita buscar nuevos espacios para fortalecer la presencia ciudadana, porque una democracia sin una ciudadanía fuerte puede resultar una aberración.

Educación: insuficiente rendición de cuentas

El sistema educativo es uno de los espacios públicos, quizá el mayor de todos, en donde se da una participación organizada de millones de mexicanos; además, se trata de la actividad que tiene mayor presupuesto del gobierno federal y de muchos gobiernos locales. No obstante, la rendición de cuentas en el ámbito educativo ha sido insuficiente. El secretario de Educación Pública comparece ante el Congreso de la Unión después del informe que rinde anualmente el Presidente, y en una sesión maratónica se da una confrontación entre él y los legisladores. Además, internamente rinde cuentas de sus finanzas, como las otras dependencias gubernamentales, a la Secretaría de la Contraloría para el control interno de sus recursos. Hay además una cadena descendente de mecanismos de vigilancia gubernamental que pueden ir de la SEP hasta la escuela más alejada del país.

La otra parte de las cuentas tiene que ver con las evaluaciones del sistema educativo, con sus resultados. Se trata de los insumos, recursos, actores del proceso educativo, y de los planes y programas. Para nadie es un secreto la baja calidad de nuestra educación básica y los graves problemas en los niveles medios y superiores. En los últimos años se han hecho diversos diagnósticos y evaluaciones del sistema educativo, como el de la Fundación Nexos a principio de los años noventa sobre la educación básica, y que la revista del mismo nombre dio a conocer como "México, un país de reprobados". La SEP ha venido construyendo un sistema nacional de evaluación y para ello ha aplicado diversas pruebas a los alumnos (ver los tres últimos informes de Labores); también ha propiciado la participación de México en evaluaciones internacionales. Sin embargo, la administración pasada fue renuente a dar a conocer con claridad los resultados de estas pruebas; en unos casos recurrió a presentaciones parciales o amañadas; en otros, simplemente los calló. Parece que en la cultura triunfalista de los regímenes priístas reconocer deficiencias del sistema educativo equivalía a una autodenigración.

Acceso a la información

En una democracia es un requerimiento indispensable que los ciudadanos tengan acceso a información alternativa a la oficial. Además, se necesita mucho más que datos estadísticos sobre cobertura e inscripción. Para que el sistema educativo tenga una real accountability se requiere llenar huecos y vencer inercias. Por ejemplo, la sociedad tiene derecho a saber por qué el mayor presupuesto del país no tiene buenos resultados; por qué millones de alumnos reprueban; cuáles son las razones de que el sistema educativo tenga problemas graves de calidad, cobertura y pertinencia. Ha llegado el tiempo en el que las auditorías sobre el uso de recursos no deben tener obstáculos. Los ejemplos que impiden la transparencia pueden ser múltiples, desde la falacia que considera a la autonomía de las universidades como impedimento para auditar los recursos públicos, pasando por los intereses gremiales que interfieren en transparentar la realidad del sistema educativo, hasta los malos resultados que se esconden por razones políticas.

En estos días Reyez Tamez habló de hacer una evaluación a través de un organismo internacional. No se trata de dudar sobre la capacidad de estos mecanismos, pero puede ser una vía fácil que no resuelva el problema. Antes habrá que hacer funcionar eficazmente los Consejos de Participación Social, sobre todo los escolares y municipales, y redefinir sus funciones como espacios de monitoreo, generación de información, y aun de evaluación de aspectos de las escuelas. Se trataría de espacios con autonomía suficiente, pero al mismo tiempo con una composición plural e incluyente. Hay que hacerlo desde adentro del mismo sistema y desde abajo. Urgen acciones efectivas que ayuden a mejorar, a modificar las piezas defectuosas y a crear las partes que todavía le faltan a las reglas educativas. No se necesitan grandes evaluaciones internacionales para detectar cómo ciudadanos, padres de familia, alumnos y maestros perciben y detectan que en el sistema educativo hay resistencias al cambio, que hay un sindicato que se ha salido de sus funciones y ha invadido áreas que no le corresponden, que muchas veces hay corrupción en el manejo de los recursos. A una deficiente accountability corresponde una casi inexistente "contraloría de la sociedad".

El inicio de un nuevo régimen puede ser el momento de intentar innovaciones que logren una mejor rendición de cuentas y transparencia, acciones específicas como la posibilidad de remoción de supervisores ineficaces por decisión participativa, o la intervención de los padres de familia en ciertos aspectos de la evaluación del maestro individual o algún mecanismo para que la escuela rinda cuentas anualmente a su comunidad. Se pueden idear decenas de mecanismos a través de los cuales se tengan instrumentos poderosos para enfrentar las inercias, corrupción, e intereses corporativos que dominan el espacio de la educación en México. Una reforma a fondo requeriría esclarecer quiénes son los sujetos sociales de la rendición de cuentas: quién rinde cuentas, a quién, sobre qué y mediante qué procedimientos. De no menor importancia es el diseño de instancias que permitan que la respuesta y la crítica ciudadana se traduzcan en cambios reales y visibles.

Hoy, con un gobierno de alternancia que se ha comprometido con la democracia y la transparencia, tendría que ser más fácil que ayer. Quizá no se necesite "reinventar" la educación, como han propuesto las autoridades, sino abrir nuevos espacios, informar a la sociedad, propiciar su participación activa y responsable, ventilar los salones de clase y enfrentar las inercias, es decir, comprometerse con un proyecto educativo que contribuya a formar ciudadanos.

¿QUIENES SOMOS?

Nuestros comunicados aparecen en el segundo y cuarto viernes de cada mes en este espacio periodístico; se pueden reproducir en cualquier medio indicando su procedencia. Todos los ciudadanos están cordialmente invitados a sumarse a nuestra iniciativa. Favor de enviar sus nombres con sus datos de localización e identificación a: La Jornada Observatorio Ciudadano de la Educación, Apartado Postal 20-423, San Angel, México, D.F. C.P. 01001. Fax: 55 54 86 55. Correo electrónico: [email protected]

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