DOMINGO 14 DE ENERO DE 2001
El tribunal y la justicia electoral
Un contrapeso bajo fuego
Este año habrá 13 procesos
electorales locales. En Baja California, Yucatán y
Michoacán se renovarán gubernatura, Congreso y
presidencias municipales. También se repondrá la
elección en Tabasco. Y pronto se conocerá la
resolución final sobre los comicios de Jalisco. La intensa
actividad electoral tiene ya otro actor central en el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, un contrapeso
cuya credibilidad ha sido puesta en cuestión y cuyas decisiones
han sido atacadas por los cacicazgos locales y regionales
Susana BERRUECOS GARCIA TRAVESI
La declaración histórica de nulidad de las
elecciones para gobernador en Tabasco marca un antecedente fundamental
para la justicia electoral en México y para el papel del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF)
en futuras elecciones locales.
Mientras que existe una clara tendencia hacia una mayor
descentralización del poder, en el ámbito electoral se
ha asumido una posición concentrada en manos del Tribunal
Electoral. Esto ha provocado reacciones que buscan limitar las
atribuciones de esta instancia federal para que en el futuro no pueda
decidir sobre los procesos electorales de los estados.
En elecciones tan disputadas como la de Tabasco o la de
Jalisco, el papel del tribunal resulta primordial para resolver en
forma definitiva las impugnaciones de los partidos. No obstante,
mientras en Tabasco el gobierno decidió acatar la nulidad de
las elecciones para gobernador, en Yucatán las autoridades
locales optaron por rechazar el fallo del tribunal y han logrado
organizar el apoyo de los gobiernos estatales priístas para
confrontar la decisión de los magistrados y al tribunal
mismo.
No debe olvidarse que en el pasado reciente no
existían mecanismos para revisar la legalidad de las elecciones
y los partidos políticos no podían impugnar
jurídicamente resultados electorales. La creación del
Tribunal Electoral en 1996 fue un paso importante para la democracia
en México, por lo que en opinión de algunos lo que ahora
sucede en Tabasco y Yucatán resulta una seria amenaza para la
consolidación del estado de derecho. Es así que resulta
necesario analizar con el mayor detalle posible las reformas
constitucionales de 1996 y las atribuciones del nuevo TEPJF, para
poder entender de manera más clara lo que sucede en los estados
del Sureste mexicano.
*Los antecedentes del tribunal
Los antecedentes de la creación del TEPJF se
encuentran en la reforma política de 1986, que creó por
primera vez el Tribunal de lo Contencioso Electoral. En 1990 se
constituyó un nuevo marco jurídico en materia
político-electoral con la creación del Tribunal Federal
Electoral (TFE) como el órgano jurisdiccional autónomo
en materia electoral, encargado de garantizar que las resoluciones se
sujetaran al principio de legalidad en las elecciones
federales.
Con las reformas de 1993, el Congreso resolvió a
desaparecer los colegios electorales de la Cámara de Diputados
y el Senado. Por consiguiente, se sustituyó el sistema de
autocalificación, quedando como atributo de los órganos
del Instituto Federal Electoral (IFE), y se estableció que en
caso de controversia, correspondería al TFE dar la
resolución final. Asimismo, se creó la sala de segunda
instancia y fueron ampliadas las causales de nulidad de
votación para la elección de diputados y
senadores.
*Las reformas de 1996
Las reformas de 1996 fueron aprobadas por consenso de las
cuatro fracciones parlamentarias. Estas reformas introdujeron
modificaciones sustanciales al sistema de justicia electoral mexicano
pues no sólo confirmaron la autonomía e independencia
del IFE al suprimir la participación del Poder Ejecutivo, sino
que también terminaron con una añeja tradición
que impedía que la Suprema Corte conociera de conflictos
electorales, particularmente en los que se reclamaba la
inconstitucionalidad de las leyes secundarias.1
Con esta reforma, el Tribunal Electoral pasó a
sustituir al TFE y fue integrado al Poder Judicial de la
Federación como un órgano especializado con
jurisdicción federal. El TEPJF se reconoce como máxima
autoridad jurisdiccional en la materia, con excepción de las
acciones de inconstitucionalidad de leyes electorales federales y
locales, que se reservan expresa y exclusivamente a la Suprema Corte
de Justicia de la Nación:
* Se fortalece la estructura
orgánica del Tribunal Electoral con la creación de la
sala superior, integrada por siete magistrados electorales, y las
salas regionales en las cinco circunscripciones electorales
plurinominales en que se divide el país, desapareciendo las
salas central y de segunda instancia2.
* Se modifica el mecanismo para la
calificación de la elección de presidente de la
República, correspondiendo al TEPJF realizar el cómputo,
calificar y hacer la declaración de presidente electo.
* Se fortalece el sistema de medios
de impugnación, para garantizar los principios de
constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones
electorales.
* Se ratifica la competencia del
Tribunal Electoral para resolver en forma definitiva e inatacable las
impugnaciones que se presenten en materia electoral federal,
así como resolver los conflictos laborales que se presenten
entre el IFE y sus servidores y los que ocurran entre el tribunal y
quienes le prestan sus servicios.
* Se amplía sustancialmente la
jurisdicción del tribunal al reconocerle competencia para
resolver en forma definitiva los juicios de revisión
constitucional electoral, por resoluciones de las autoridades
competentes para organizar, calificar o resolver las impugnaciones en
los procesos electorales de las entidades federativas que violen la
Constitución; así como para conocer de los juicios para
la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano.
* Se modifica el sistema de
elección de los magistrados electorales al establecerse que la
Suprema Corte los propondrá al Senado, donde tendrán que
ser ratificardos con el voto de las dos terceras partes. Los
magistrados electorales de la sala superior durarán en su
encargo 10 años improrrogables, mientras que los de las
regionales, ocho.
* Por primera vez se otorga a la
Suprema Corte competencia para conocer de acciones de
inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible
contradicción entre una norma de carácter general y la
Constitución en materia electoral.
Bajo este marco, el 31 de diciembre de 1996 fueron
designados por el Senado, a propuesta de la Suprema Corte, los siete
magistrados que actualmente componen la sala superior. El presidente
del Tribunal Electoral es elegido por los miembros de la sala superior
para ejercer el cargo por cuatro años. Sin duda alguna la
incorporación del Tribunal Electoral al Poder Judicial fue un
importante avance para el sistema constitucional de división de
poderes, para actuar con mayor independencia e imparcialidad.
*Balance laboral
Al cumplirse el primer ciclo del TEPJF el pasado 29 de
septiembre, conviene presentar un breve balance de su actividad bajo
la presidencia de José Luis de la Peza, quien declinó
reelegirse para un periodo más y fue reemplazado por
José Fernando Ojesto Martínez.
En cuatro años el tribunal recibió un total
de 11 mil 96 asuntos, de los cuales 99% fueron resueltos (11 mil 1)
por las diversas salas. De este total, tan sólo 620 asuntos
estuvieron relacionados con impugnaciones de los partidos y
agrupaciones políticas a las resoluciones del IFE.3
En contrapartida, la revisión constitucional de los actos y las
resoluciones de las autoridades electorales locales se ha incrementado
considerablemente después de las reformas de 1996. En menos de
cuatro años, la sala superior ha conocido más de mil
asuntos de toda la República y más de 400 juicios de
revisión constitucional electoral fueron presentados en los
últimos nueve meses, lo que revela que este tipo de juicio se
está consolidando en el nuevo sistema electoral mexicano. Con
respecto al juicio para la protección de los derechos
políticos de los ciudadanos, se han promovido más de 9
mil litigios, relacionados principalmente con la debida
inclusión o exclusión en los listados nominales de
electores y con la expedición de credenciales para votar con
fotografía. A pesar de los notables avances de la
actuación del TEPJF, en los últimos días la
atención se ha centrado en los casos de Tabasco y
Yucatán.
*Tabasco
La anulación de las elecciones en Tabasco sienta
un precedente fundamental para la historia de la justicia electoral en
México. No sólo es la primera vez que el tribunal falla
sobre los resultados de una elección para gobernador en un
estado, sino que el fallo se emitió tan sólo dos
días antes del cambio de poderes, desatando un serio problema
de gobernabilidad.
Las elecciones de Tabasco fueron muy competidas, con una
diferencia de apenas 8 mil votos. De acuerdo con el Instituto
Electoral de Tabasco (IET), el PRI ganó 12 de las 17
presidencias municipales, entre ellas Villahermosa, así como 12
de las 18 diputaciones de mayoría. Un consejero electoral local
votó en contra de los resultados por la cantidad de
irregularidades y delitos electorales cometidos.
Los partidos de oposición pidieron la
anulación de las elecciones ante el Tribunal Electoral del
estado y ante el TEPJF. Las denuncias de la oposición se
fortalecieron cuando el 2 de noviembre se descubrió la
destrucción de papelería utilizada en los comicios. A
pesar de lo anterior, el IET entregó la constancia de
mayoría a Manuel Andrade, al mismo tiempo que el tribunal del
estado ratificó el triunfo del priísta.
Tanto el PRD como el PAN rechazaron el fallo. No
obstante, el proceso de impugnación se complicó cuando
el presidente del tribunal, Ojesto Martínez, declaró que
no había habido irregularidades graves en Tabasco. El PRD
presentó ante la Cámara de Diputados una demanda de
juicio político en su contra.
La declaración de Ojesto fue sin duda
desafortunada. El magistrado terminó absteniéndose en la
votación final. La decisión del TEPJF fue dividida y
polémica, ya que cuatro magistrados votaron a favor y dos en
contra de anular los comicios a gobernador y revocar la constancia de
mayoría entregada a Manuel Andrade.
A pesar de las críticas, el fallo del tribunal es
considerado inapelable.
El estado de Tabasco acató el fallo y
decidió no romper con el orden constitucional, pero en las
horas que le quedaban como gobernador, Roberto Madrazo logró
elegir con el apoyo del Congreso saliente un gobernador interino,
así como realizar una reforma a la Constitución local
que le diera a Enrique Priego vida por año y medio, y no los
seis meses estipulados anteriormente4. La discusión
ahora radica en que Priego no había renunciado a su calidad de
diputado federal, por lo que otro interino, Adán Augusto
López, fue nombrado por el Congreso entrante, en ausencia del
PRI.
Diversos constitucionalistas han criticado la
resolución del TEPJF, por lo que no resultaría
extraño que la Suprema Corte entrara en escena. Tanto el PRD
como el PRI han presentado diferentes recursos ante la Corte. Los
primeros solicitaron juicio político contra Priego Oropeza y
una acción de inconstitucionalidad para anular las reformas
realizadas por la 56 Legislatura de Tabasco. Por su parte, los
priístas ya se han manifestado abiertamente contra el TEPJF y
los cuatro magistrados que resolvieron anular las elecciones para
gobernador.
La inestabilidad parecía extenderse pero la noche
del 10 de enero, PRI, PAN y PRD lograron pactar la salida a la crisis
y acordaron realizar elecciones extraordinarias el próximo 11
de noviembre, y que la toma de posesión del nuevo gobernador
sea el 1o. de enero de 2002. El convenio incluye la renovación
del Consejo y el Tribunal Estatal Electoral, aunque los partidos
podrán acudir a las instancias legales para determinar
quién será el gobernador interino.
***
Después de los sucesos en el Sureste, el Tribunal
Electoral vive una crisis de credibilidad. Por un lado, resulta
positivo que ahora los procesos electorales no sólo tengan que
ser transparentes sino que también se busque que sean
equitativos. No obstante, todavía estamos en el camino de la
profesionalización de las instituciones públicas. En el
Poder Judicial se ha tratado de privilegiar la
profesionalización que deriva de la carrera judicial, pero
habrá que ver en qué termina la intención de
muchos priístas de limitar las atribuciones del TEPJF ųque
ellos mismos aprobaron en 1996ų al cuestionar su
imparcialidad.
No debemos olvidar que en este año habrá 13
procesos electorales locales y que en Baja California, Yucatán
y Michoacán se renovarán gubernatura, Congreso y
presidencias municipales. Asimismo, habrá que reponer la
elección en Tabasco, además de que pronto se
conocerá la resolución del tribunal con respecto a las
elecciones de Jalisco efectuadas el 12 de noviembre, donde el PRI ha
cuestionado el triunfo panista. En el desarrollo de la
consolidación del sistema de pesos y contrapesos entre los
diferentes niveles de gobierno, es posible seguir observando una
batalla entre las ideas descentralizadoras y la reacción de
algunos cacicazgos locales. Esta nueva batalla bien vale la pena, si
se logran consolidar las instituciones y el estado de derecho,
respetando la soberanía estatal para fortalecer la
democracia.
Notas
1 Anteriormente, el secretario de
Gobernación, en su calidad de consejero del Poder Ejecutivo,
presidía el Consejo General. Todo el proceso electoral se
depositaba en manos de esta secretaría, la que organizaba y
calificaba todas las elecciones federales y otorgaba las constancias
de mayoría a los candidatos a diputados y senadores, que
después eran ratificadas por los colegios electorales de ambas
cámaras. La elección del presidente era calificada por
los diputados y no existían medios de impugnación legal
en contra de las determinaciones finales. A partir de las reformas de
1996, la presidencia del Consejo General reside en un consejero
presidente, elegido para un periodo de siete años, por el voto
de las dos terceras partes de los diputados, a propuesta de los
propios grupos parlamentarios representados.
2 La sala superior tiene carácter
permanente y su sede es la ciudad de México. Las cinco salas
regionales funcionan únicamente durante el año electoral
y son integradas por tres magistrados electorales, teniendo como sede
cada una de las salas las ciudades cabeceras de las cinco
circunscripciones: Guadalajara, Monterrey, Xalapa, Distrito Federal y
Toluca.
3 Este tipo de impugnaciones han decrecido
considerablemente, sobre todo si comparamos los mil 526 recursos que
se presentaron tan sólo en el proceso electoral de 1994 contra
los 620 que se han presentado en el lapso de cuatro años debido
a las reformas en materia electoral.
4 Cabe destacar que incluso antes de partir,
Roberto Madrazo logró cambiar al presidente del Tribunal
Superior de Justicia, posición que le servirá en el caso
extremo de que se decretara la desaparición de poderes en el
estado, pues la Constitución local estipula que el ex
presidente del tribunal sería el gobernador interino.
EL CASO YUCATAN
En Yucatán el origen del conflicto fue la
cuestionada designación de los integrantes del Consejo
Electoral local. Ante las protestas de la oposición por el
proceso de selección de estos consejeros ciudadanos, se
pidió la intervención del Tribunal Electoral del del
Poder Judicial de la Federación, que en diciembre
decidió desconocerlos.
Tras el estudio de los expedientes el TEPJF
procedió a integrar por unanimidad una lista definitiva de 47
personas ųpropuestas por los partidos y diversas organizaciones
ciudadanasų que reunían los requisitos para ser
consejeros. En teoría, en las 72 horas siguientes debía
elegirse entre los 47 a los siete consejeros propietarios y siete
suplentes, en forma secreta y por mayoría de las cuatro quintas
partes de los diputados presentes; o proceder a la insaculación
de los que faltaran hasta integrarlo en su totalidad.
No obstante, en un albazo la fracción
priísta del Congreso local desacató la resolución
del TEPJF, validó al Consejo Electoral disuelto por la
instancia federal e indujo a los ex funcionarios a reinstalarse para
organizar los comicios locales de mayo próximo. Unos
días después, el gobernador Víctor Cervera
anunció la publicación en el Diario Oficial del
respectivo decreto que aprobó la 55 Legislatura al autorizar al
Consejo Electoral el presupuesto para organizar las elecciones del 27
de mayo, que asciende a 38.7 millones de pesos.
Ante la polémica desatada en Tabasco, junto con la
confrontación directa del gobierno yucateco a una
resolución en teoría inapelable del TEPJF, una buena
parte de la elite priísta nacional, con la presencia de 17
gobernadores, decidió respaldar a Cervera al conformar en
Yucatán un frente común contra esa instancia federal por
sus "violaciones" a la soberanía estatal. El PRI ha anunciado
que presentará una iniciativa de reforma para delimitar las
atribuciones del Tribunal Electoral que, en su opinión, ya
extralimitó sus funciones. Buscarán establecer la
prohibición expresa de que el tribunal pueda decidir en el
futuro sobre los procesos electorales estatales. Se espera
también impugnen a los magistrados hasta pedir su
destitución del cargo e iniciarles juicio político,
acusándolos de serias violaciones constitucionales en sus
resoluciones para ambos estados.
En los últimos días, el PRD presentó
un juicio de revisión ante el TEPJF pidiendo utilizar la fuerza
pública para restablecer el orden en Yucatán. El
tribunal determinó esperar al 15 de enero para saber si es
necesario utilizar la fuerza para instalar el Congreso. Más
interesante aún resulta la declaración del presidente
Vicente Fox, quien aseguraba no andar de "metiche" en los estados, al
exigir al Congreso y al gobierno de Yucatán obedecer el fallo
del Tribunal Electoral y que se tome protesta a los consejeros
designados por el mismo. Lo cierto es que aunque no se asegura la
infalibilidad de los magistrados, sus resoluciones por ley son
definitivas e inatacables, por lo cual lo que sucede en este estado es
un serio desobedecimiento del mandato judicial, que pone en riesgo la
consolidación democrática.