más para la UNAM, institución que, a pesar de la incertidumbre sobre su reforma académica, fue beneficiada con un incremento que las propias autoridades universitarias apreciaron como "razonablemente bueno".
VIERNES Ť 12 Ť ENERO Ť 2001
COMUNICADO No. 47
Tres centésimas de incremento al gasto educativo
Ť Recursos insuficientes, reconoce el Ejecutivo federal; los legisladores hacen modificaciones
Ť Escasa información sobre su distribución por niveles escolares
Ť Prioridad a nuevos programas
A pesar de las dificultades que se pre-veían en la negociación del paquete económico para este año, los legisladores aprobaron casi por unanimidad el Presupuesto de Egresos para 2001 y lo hicieron dos días antes del plazo límite.
El presupuesto es uno de los aspectos cruciales en la definición de prioridades de los programas gubernamentales y ha sido también en los últimos cuatro años una fuente de tensión entre la Presidencia --que ha carecido de mayoría parlamentaria-- y los legisladores. El Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda, elabora la propuesta, pero las diferentes fuerzas políticas representadas en el Congreso son quienes analizan, discuten y aprueban la iniciativa.
Al igual que en la aprobación para el ejercicio fiscal de 2000, la iniciativa que presentó el Ejecutivo federal fue modificada por los legisladores. Sin embargo, en esta ocasión había mayor inquietud por conocer qué diferencias habría en la propuesta del actual gobierno y los regímenes anteriores, y si compromisos de campaña del hoy presidente Vicente Fox, como el de duplicar los recursos federales para educación, se verían reflejados en su primer presupuesto. Asimismo existía inquietud sobre si el presupuesto estaría a tiempo dada la composición en la Cámara de Diputados y, en caso de que se hubiera modificado la propuesta presidencial, de qué manera se hizo. Observatorio presenta a los lectores un balance somero de las principales características del presupuesto educativo para este año y los cambios que realizaron los legisladores.
La propuesta
El pasado 5 de diciembre el Ejecutivo federal entregó a los legisladores su propuesta de presupuesto para 2001. El gasto previsto para educación era de 245.7 mil millones de pesos. Según se decía en la exposición de motivos de la iniciativa, el monto total representa 5.4 por ciento de incremento en términos reales respecto del año anterior y 26.6 por ciento del gasto programable (que se planea con anticipación y se refleja en los distintos programas de gobierno).
El presupuesto educativo, según el documento de referencia, representa el mayor volumen sectorial en el Presupuesto de Egresos de la Federación y el de mayor crecimiento dentro del gasto programable. Sin embargo, debe resaltarse que como proporción del PIB, el gasto educativo permanece casi invariable respecto del último ejercicio de la administración anterior, al pasar de 3.97 a 4.01 por ciento y representar un aumento de apenas tres centésimas, incremento sustancialmente inferior al prometido en la campaña del actual Presidente y también menor al sugerido por el equipo de transición correspondiente. Incluso, aún con las modificaciones de los legisladores, la proporción no se modifica. El gasto federal en educación como proporción del PIB se ha mantenido en alrededor de 4 por ciento desde 1994 y también para el primer año de este gobierno.
El incremento en el gasto por alumno, en términos corrientes, también es modesto: pasa de 8 mil 937 pesos en el año anterior a 9 mil 285 pesos para 2001. Un incremento de apenas 3.9 por ciento, pero que sigue la tendencia paulatina de recuperación después de la crisis de diciembre de 1994. El gasto por alumno podría modificarse, a la baja, si en el cálculo se incluye el volumen de estudiantes que se espera atender a través de los nuevos programas anunciados, tales como los de educación apoyada en la tecnología y educación permanente.
En lo que corresponde a la distribución del gasto por niveles escolares, cabe señalar que la exposición de motivos de la iniciativa presidencial no revela mayor detalle al respecto. Si bien se reconoce que las tendencias demográficas permiten anticipar hacia el final de la presente administración una disminución en la demanda del nivel básico y un importante incremento en la media superior y superior, en la explicación del gasto por niveles educativos únicamente se destaca, de manera sumamente escueta, que la educación básica absorberá 65.3 por ciento del gasto y la superior 14 por ciento. No se explica si el porcentaje restante corresponde a la media superior, si en educación superior se incluye gasto de investigación y educación de posgrado, o bien, si la diferencia es porque el gasto se está ajustando a los nuevos programas que se impulsarán. Si efectivamente las proporciones de gasto en educación básica y superior son inferiores a las del sexenio anterior (en 2000 la básica captó 69.9 por ciento del presupuesto y la superior 19.9 por ciento), la estructura de la educación formal se vería seriamente afectada, por lo cual consideramos que el tema merece ser aclarado y ventilado públicamente.
Finalmente, la iniciativa de presupuesto incluyó algunos de los programas anunciados por el presidente Fox desde su campaña electoral, y que en conjunto prevén un presupuesto de poco más de 2 mil 500 millones de pesos. Por ejemplo, se establece que para abatir el rezago educativo se creó el Consejo Nacional para la Educación Permanente --nombre que por cierto, como se recordará, difiere del que anunció el Ejecutivo federal al presentar al titular de ese consejo-- y a la educación permanente se le destinarán 200 millones de pesos.
Otro caso es el Sistema Nacional de Becas y Créditos Educativos, dirigido a los estudiantes en edad de cursar la educación media superior y superior, al cual se le destinarían 248 millones de pesos, y el Fondo Nacional de Créditos de Sostenimiento para la Educación, mediante el cual se aportarían recursos a los estados para que éstos a su vez apoyaran con créditos a los estudiantes y que sugiere una asignación de 52 millones.
El mayor volumen de los programas especiales es el destinado al fortalecimiento de la infraestructura en educación media superior y superior, con un monto de 978 millones. En orden de importancia financiera le siguen: el de Educación Apoyada en la Tecnología, cuya operación "se basará en el desarrollo y aplicación de nuevos medios y métodos electrónicos", con un monto de 524 millones de pesos; el Programa Nacional de Escuelas de Calidad con 400 millones de pesos; y el de Evaluación de la Educación, en el cual se incluye la creación del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y el fortalecimiento del Ceneval, con un monto de 100 millones de pesos.
Algunos de estos programas, en especial el de becas, el de educación permanente (también denominado "para la vida y el trabajo") y, sobre todo, el de evaluación externa, han sido ampliamente cuestionados por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y por otros actores del sistema educativo. No obstante, la aprobación de su presupuesto indica que son prioridades gubernamentales no sujetas a negociaciones de fondo. Seguramente, en los próximos meses, éste será un tema de debate, si no es que de conflicto, en la arena educativa del país.
Los cambios
El Ejecutivo federal mismo reconoció la insuficiencia de los recursos presupuestados para el sector educativo. En la presentación de la nueva dirigencia del SNTE, unas semanas después de que el Ejecutivo federal enviara al Congreso su iniciativa, el presidente Fox señaló: "buscaré por todos los medios elevar el presupuesto en la educación. Y si bien, de momento en este primer presupuesto no hemos podido hacerlo, es porque requerimos de lo que propusimos desde la campaña: de una reforma fiscal, de una reforma hacendaria, cuyo destino de los fondos recaudados es precisa y particularmente la educación".
Los diputados, por su parte, no esperaron a la reforma fiscal y modificaron la propuesta del Ejecutivo federal. Básicamente, aumentaron en 22 mil 264 millones de pesos el Presupuesto de Egresos "en respuesta a las crecientes demandas sociales", según dictaminó la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados. Debe señalarse que el incremento también elevó el déficit público de 0.5 a 0.65 por ciento del PIB y, de hecho, en el mismo dictamen se anotó que si las variables sobre la cuales se fundamentan los ingresos públicos se modifican, como el precio del petróleo, "será necesario tomar medidas inmediatas que disminuyan el gasto del sector público y así evitar un mayor déficit presupuestario". En otras palabras, si el precio del petróleo cae por debajo de 18 dólares a lo largo de este año, habrá recorte en el presupuesto.
De la cifra total de incremento en el gasto, a educación le correspondieron poco más de 4 mil millones: mil 400 millones de incremento y 3 mil de reasignaciones. Es decir, mientras en la propuesta original del Ejecutivo se preveía un gasto educativo total de 245.7 mil millones, los legisladores aprobaron un presupuesto de 249.9 mil millones.
El incremento de los diputados se orientó a rubros específicos. En el ramo 11 se destinaron 825.1 millones más para salarios y plazas; 200 millones adicionales para inversión en educación superior; 180 millones para el Programa de Mejoramiento del Profesorado; 100 millones para el Fondo de Modernización de la Educación Superior; 100 millones para el Sistema SEP-Conacyt; y 400 millones
más para la UNAM, institución que, a pesar de la incertidumbre sobre su reforma académica, fue beneficiada con un incremento que las propias autoridades universitarias apreciaron como "razonablemente bueno".
A su vez, se incrementó el presupuesto del ramo 25 (Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos, para el Distrito Federal) y disminuyó en casi 7 mil millones el presupuesto del ramo 33, que ejercen los estados y municipios.
Si bien los incrementos y las reasignaciones de los legisladores no constituyen una cifra significativa en el volumen total del gasto educativo, sí representan modificaciones importantes en la iniciativa del Ejecutivo federal, dado que en su mayoría son incrementos para el sistema de educación superior. Hasta ahora es claro que, por una parte, el volumen de recursos asignados a la educación permanece prácticamente igual al destinado al final del sexenio precedente y, por la otra, que en lugar de emprender la reforma del sistema se ha dado prioridad a una serie de nuevos programas cuya forma y contenido aún está por verse. Preocupa, por último, la dilación en el nombramiento de las autoridades y equipos de trabajo en la SEP y el Conacyt.
Observatorio Ciudadano de la Educación
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