DOMINGO 24 DE DICIEMBRE DE 2000

El Poder Judicial en el nuevo escenario

Logros y retos de la nueva Corte

Algunas de las decisiones más relevantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación han confirmado, a los ojos de muchos, su creciente independencia: por ejemplo, las resoluciones que obligaron al Ejecutivo a entregar los informes sobre Banco Unión y el Fobaproa; o el primer emplazamiento en la historia a un secretario de Estado a cumplir con una sentencia de amparo.
En este texto, la autora hace un análisis de las transformaciones que el Poder Judicial ha tenido desde las reformas de 1994 y prevé que en el futuro inmediato, con una sociedad cada vez más plural y competitiva, "las controversias entre gobiernos y municipios de diferentes partidos serán cada vez más frecuentes"

Susana BERRUECOS GARCIA TRAVESI* * Ilustraciones: Mauricio GOMEZ MORIN

La transición democrática en México estuvo concentrada por muchos años en el aspecto electoral. Debido a la falta de transparencia y equidad en las elecciones, los partidos opositores concentraron su atención en reclamar mejores condiciones constitucionales para garantizar la democracia electoral. Avances paulatinos se lograron con una infinidad de reformas electorales, particularmente desde 1977. En los ochenta, los partidos de oposición comenzaron a sumar victorias en una serie de municipios estratégicos y gubernaturas que los llevaron a presionar, "desde la periferia", por el cambio democrático y un verdadero federalismo.

En el ámbito académico existía una disputa sobre considerar o no a México como una nación democrática. Las elecciones presidenciales de 1994 representaron un avance significativo en el largo camino hacia la democracia; sin embargo, ni siquiera en 1997, cuando por primera vez los partidos opositores ganaron la mayoría en el Congreso, hubo un acuerdo para incluir a México en la lista de las nuevas democracias.

Philippe Schmitter, reconocido académico especialista en las transiciones, comentó en una visita a México que era necesario que el PRI perdiese la Presidencia para que nuestra nación realmente pudiera ingresar a esa prestigiosa lista. Después del triunfo de Vicente Fox, México es considerado por muchos una nación democrática que finalmente logró superar el lento proceso de liberalización política.

Llama la atención que siendo el presidencialismo una de las características definitorias del autoritarismo del sistema político mexicano, poco se hubiera discutido sobre la necesidad de un efectivo equilibrio de poderes para consolidar una democracia presidencial.

A mediados de los noventa aparecieron interesantes estudios sobre la nueva relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, viendo al Congreso como una arena más plural y participativa en la dinámica de los contrapesos en la política mexicana. Sin embargo, poco se hablaba del papel del Poder Judicial en el contexto de la democratización mexicana, sobre todo después de las reformas constitucionales de 1994. Desde el punto de vista de la ciencia política, resulta primordial analizar a la Suprema Corte de Justicia no sólo como el baluarte del estado de derecho sino también como garante de un verdadero federalismo. La democracia no sólo se reduce al aspecto electoral sino a la división de poderes horizontal y vertical, donde los poderes Legislativo y Judicial, y los estados en el contexto federal, representen un importante contrapeso al histórico presidencialismo mexicano. La adecuación del sistema de administración de justicia a las condiciones estructurales de la liberalización económica y la creciente descentralización de México resultan así un tema fundamental en la agenda de la "reforma del Estado".

*Las reformas de 1994

Poco después de tomar posesión, el presidente Ernesto Zedillo sometió al Congreso de la Unión una iniciativa de reformas en materia de administración y procuración de justicia.¹ El 31 de diciembre se publicó en el Diario Oficial un decreto que declaraba reformados 27 artículos de la Constitución.

Integración del Poder Judicial de la Federación. Con el objeto de darle al máximo tribunal una nueva organización y dotarlo de la mayor independencia posible, se reformaron diversos artículos que tienen que ver con el procedimiento para la designación de sus titulares, los requisitos y la duración en sus cargos. Con la modificación del artículo 94 se redujo el número de ministros de la Suprema Corte de 26 a 11, volviendo al texto original del Constituyente de 1917. En lugar de ostentar cargos vitalicios, con la reforma quedó establecido el límite de 15 años en sus cargos, sin posibilidad de ser nombrados para un nuevo periodo y pudiendo ser removidos solamente en los términos del título cuarto de la Constitución.

La reforma modificó sustancialmente los requisitos para ser ministros ampliando la antigüedad en el ejercicio de la abogacía de cinco a un mínimo de 10 años. Asimismo, a raíz de la reforma al artículo 95 se limita el acceso a la Corte a quienes hayan desempeñado durante el año previo a la designación un cargo en la administración pública federal o que hayan ocupado algún puesto de elección popular. También se les prohíbe ocupar dichos cargos dentro de los dos siguientes años a su retiro, con el objeto de evitar designaciones de carácter político, estableciendo como requisito a tomarse en cuenta la trayectoria profesional del nombrado.

En términos del nuevo procedimiento de designación de los ministros señalado en el artículo 96, se establece que el Presidente someterá una terna a consideración de la Cámara de Senadores, la cual designará al ministro con comparecencia previa de los candidatos incluidos en las ternas. La designación se hará por el voto de las dos terceras partes de los miembros del Senado presentes, a diferencia de la anterior propuesta única del Ejecutivo que no requería ni porcentaje de votación ni comparecencia de los candidatos ante el Senado. A partir del 2003, las designaciones se producirán escalonadamente de dos en dos ministros cada tres años. La nueva designación constituye un cambio importante para consolidar la independencia del Poder Judicial, sobre todo con un Cámara de Senadores más plural. No obstante, para muchos el método de designación sigue siendo insatisfactorio, por la intervención del Ejecutivo.

Con el objeto de garantizar la excelencia y permanencia de los servidores públicos del Poder Judicial federal, destaca lo relativo a la carrera judicial, elevando a rango constitucional el nuevo sistema de designación de distintos funcionarios, entre ellos jueces y magistrados. Los propósitos de la reforma en materia de carrera judicial quedaron plasmados en la Ley Orgánica del Poder Judicial de diversas maneras. Se previó que se guiaría por los principios de excelencia, profesionalismo, objetividad, independencia y antigüedad, como criterios generales de realización. Para los jueces y magistrados se estableció que el ingreso y la promoción se llevarían a cabo a través de los concursos "interno de oposición" y de "oposición libre". Asimismo, se elevó a rango constitucional el principio de autonomía presupuestaria del Poder Judicial, al disponer que éste elaborara su propio proyecto de presupuesto para ser incorporado al Presupuesto de Egresos de la Federación que se somete al Congreso.

Consejo de la Judicatura Federal. La reforma de 1994 buscó fortalecer al Poder Judicial federal al diferenciar las funciones sustantivas de las administrativas de los órganos judiciales, permitiendo a la Suprema Corte concentrarse en la impartición de justicia. Así, para la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial se creó el Consejo de la Judicatura Federal. El consejo es un órgano colegiado de los tres poderes de la Federación, que fue instalado el 2 de febrero de 1995, para vigilar la independencia del Poder Judicial, así como la de los ministros al cumplir los asuntos de su competencia; decidir sobre remociones, que únicamente podrán ser revisadas por el Senado; la adscripción, nombramiento y retiro de jueces y magistrados, así como la capacitación de los integrantes del Poder Judicial.

De acuerdo con el artículo 100 constitucional, el consejo se integra con siete consejeros, de los cuales uno será el presidente de la Suprema Corte, quien también lo será del consejo; dos consejeros designados por el Senado, uno que representa al Ejecutivo y tres al Poder Judicial. Tradicionalmente la Corte había ejercido una total independencia en su administración y en el nombramiento de los jueces y magistrados respecto a los otros dos poderes, pero por la modificación al artículo 94, se quitaron a la Corte los posibles inconvenientes de administrar los recursos y la facultad en la asignación a los miembros de la judicatura, para permitirle actuar sólo en el terreno de la impartición de justicia. Creemos que la creación del consejo y de la carrera judicial son importantes progresos.

La defensa de la constitucionalidad. La reforma de 1994 también reflejó el fortalecimiento del federalismo al perfeccionar el mecanismo que permite dirimir las discrepancias que puedan surgir entre los tres órdenes de gobierno a través de las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. La nueva redacción del artículo 105 de la Constitución reglamenta de manera más precisa las controversias constitucionales, buscando incrementar las atribuciones de la Suprema Corte para resolver discrepancias suscitadas entre poderes públicos por leyes o actos inconstitucionales.²

Dada la naturaleza autoritaria de nuestro sistema político, la tradición de la defensa judicial se concentró en el juicio de amparo. Como las disputas entre órganos y niveles de gobierno distintos solían resolverse a través de mecanismos internos, las controversias tuvieron una aplicación escasa. En la medida en que las respuestas a las presiones se tradujeron en reconocimientos de triunfos electorales para la oposición en diversos municipios y estados, este tipo de conflictos se incrementaron significativamente, haciéndose más evidente la necesidad de regularlos. La introducción de la ley reglamentaria en un ámbito político más plural, y en un contexto de liberalización económica y descentralización, ha motivado que este mecanismo se utilice con mayor frecuencia como la garantía del sistema federal para ventilar los conflictos entre dos o más niveles de gobierno en cuanto a la distribución o invasión de competencias.

La reforma de 1994 también estableció la posibilidad de que por primera vez en la historia jurídico-política, una minoría parlamentaria (33% de los legisladores de los poderes legislativos federales y locales), así como el procurador general, promuevan las llamadas acciones de inconstitucionalidad, mediante las cuales la Corte resuelve sobre la constitucionalidad de normas generales. En las acciones de inconstitucionalidad, las resoluciones de la Corte sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que sean aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos.

*La consolidación de la "reforma del Estado"

En el camino por consolidar la reforma del Estado, en agosto de 1996 se aprobó la reforma electoral. En esta reforma se facultó a los partidos políticos a impugnar leyes electorales ante la Corte, una notable crítica que se hizo a la reforma judicial dos años atrás. En el artículo 99 se creó el Tribunal Electoral Federal, con facultades autónomas pero con una dependencia administrativa y presupuestal ųa partir de 1997ų del Poder Judicial federal que se define en la propia Constitución. La reforma creó como competencia del Tribunal el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano y el juicio de revisión constitucional electoral para conocer la constitucionalidad de actos de autoridad en materia electoral.

Más recientemente, la reforma de junio de 1999 modificó de nuevo la competencia de la Suprema Corte y la estructura del Poder Judicial de la Federación. En lo relativo al Consejo de la Judicatura se le definió como un órgano del Poder Judicial dotado de independencia técnica y de gestión para emitir sus resoluciones, y no como un depositario del mismo. La reforma adicionó al pleno de la Corte la facultad de decidir mediante acuerdos generales qué asuntos conocerá y qué asuntos resolverán los tribunales colegiados de circuito, con el objeto de que los ministros puedan dedicar mayor atención a los asuntos más trascendentes, como las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad o las contradicciones de tesis.

*Directrices de justicia del nuevo gobierno

En el proyecto de reforma del Estado de Vicente Fox se ha mencionado el interés por acabar con los conflictos poselectorales, por lo que se espera la propuesta de desaparecer el Tribunal Electoral y facultar a la Corte para intervenir mediante el juicio de amparo. Se impulsaría un proyecto para quitarle a la PGR la persecución de los delitos electorales, creando la Fiscalía Electoral Autónoma, cuyos integrantes serían nombrados por el Congreso; y se integrarían todas las materias jurisdiccionales que están dispersas en diversos tribunales al Poder Judicial de la Federación.

Unos días después del triunfo de Fox, algunos ministros manifestaron su preocupación ante las propuestas del equipo de transición de crear la Secretaría de Justicia y de que la Suprema Corte rinda cuentas al Congreso, ya que se limitaría la independencia de ese poder. Ante la llegada del nuevo gobierno, los ministros destacaron la necesidad de destinar un presupuesto anual fijo para el Poder Judicial, como se hace en los países más desarrollados.³ Un Poder Judicial sólido es fundamental para el desarrollo económico de un país, por lo que su modernización se traducirá en mayores niveles de confianza, mercados más sólidos y mejores niveles de vida para los mexicanos.

*Las decisiones más relevantes

Por muchos años la Suprema Corte no gozó de la independencia que ahora posee. Para fundamentar esta nueva posición, los ministros han superado los moldes tradicionales de la actuación judicial al emplazar al secretario de la Reforma Agraria, Eduardo Robledo, a cumplir con una sentencia de amparo de un tribunal colegiado que data de 1995 y en la que se ordenó a la SRA restituir 18 hectáreas a la empresa Purúa Punta Estero. De la misma manera y por primera vez en su historia, la Corte emplazó en agosto pasado al Ejecutivo a entregar a la Cámara de Diputados la información sobre los fideicomisos operados por Banca Unión.

La Corte ha modificado las formas tradicionales de interpretación para que las normas jurídicas tengan la flexibilidad necesaria para comprender nuevas situaciones sociales. La Corte revirtió así la decisión del tribunal estatal al declarar procedente el juicio político contra el gobernador de Morelos con licencia, Jorge Carrillo Olea, al resolver la controversia que promovió el Congreso estatal en contra del Tribunal Superior de Justicia de esa entidad. La Corte justificó la actuación del Ministerio Público respecto al gasto desproporcionado en la campaña del candidato a gobernador en Tabasco al resolver la controversia promovida por el presidente del Congreso estatal en contra de la Cámara de Diputados. En el caso Aguas Blancas, luego de que el Ejecutivo pidiera a los ministros analizar los hechos ocurridos el 28 de junio de 1995 en Guerrero, éstos se manifestaron en contra de las graves violaciones de las garantías individuales.

Nos encontramos también ante controversias que cuestionan el reparto de fondos municipales. Como ejemplo está la que en 1998 presentaron 12 ayuntamientos panistas de Puebla en contra de la Ley Hacendaria del estado ("Ley Bartlett"), y en la que se declararon inconstitucionales los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, por vulnerar la esfera de competencia de dichos municipios.

El Gobierno del Distrito Federal presentó en el mes de abril pasado un recurso contra el Presidente por excluir a la ciudad de México del reparto de fondos municipales que provienen del ramo 33, solicitando la invalidez de la Ley de Coordinación Fiscal modificada en diciembre de 1999 a iniciativa del Ejecutivo. En marzo del año anterior, el entonces jefe de gobierno, Cuauhtémoc Cárdenas, presentó un recurso similar en la controversia 5/99, asunto que se encuentra pendiente de resolución, luego de que su discusión se ha desplazado en dos ocasiones.⁴

Antes de la reforma de 1994, el procedimiento de las controversias constitucionales se utilizaba escasamente.⁵ Al buscar consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo, se incrementó notablemente el número de demandas. Tan sólo entre la reforma de diciembre de 1994 y el último informe del presidente de la Corte de 1997 se presentaron 116 controversias constitucionales. Hasta abril del presente año, los ministros tenían 103 demandas de controversia y acción inconstitucional (61 acumuladas desde 1998 y 42 recibidas en 1999), ilustrando el avance democrático al poner en el marco legal vigente el papel de contrapeso que la Corte juega frente a los otros poderes (informes anuales de la SCJN).

Debido a la inexistencia de una reglamentación adecuada para este procedimiento, los municipios resultaron particularmente afectados. Con el reconocimiento del artículo 105 constitucional, en combinación con el régimen municipal del artículo 115, ahora se reconoce en el municipio la categoría de entidad propia, susceptible de presentar controversias, y por ello el número de recursos presentados por los mismos ha incrementado significativamente. De hecho, la gran mayoría de las controversias han sido presentadas por un municipio en contra del Ejecutivo o el Legislativo de su estado.

*Conclusiones

Como hemos podido observar, algunas de las decisiones del máximo tribunal de justicia han representado un avance significativo en materia política, fijando criterios legales para acotar el sistema presidencialista que ha prevalecido en México. Es así como vemos que junto a un Poder Legislativo más activo y plural, se está conformando un Poder Judicial cada vez más independiente, un sistema de pesos y contrapesos real entre los tres poderes de la Unión. En el contexto de la democratización y la liberalización económica, resulta primordial que la Suprema Corte actúe como el instrumento jurisdiccional encargado de resolver conforme a derecho los problemas políticos que se generen entre las tres instancias. En una sociedad cada vez más plural y competitiva, las controversias entre gobiernos y municipios de diferentes partidos serán cada vez más frecuentes, por lo que la reforma de 1994 se considera como un importante avance para la defensa judicial de la constitucionalidad en México. No obstante, apenas iniciamos el proceso de la consolidación democrática e institucional con la presencia de poderes más fuertes, plurales e independientes pero que deberán seguirse profesionalizando en el camino.*

NOTAS

¹ Cabe destacar la importancia de las reformas de 1986-1987, que de alguna manera sentaron las bases de la reforma de 1994. En ellas se limitaron las competencias de la Corte en materia de legalidad.

² Las controversias ya estaban previstas en la Constitución, pero sólo se limitaban a la pugna entre los poderes de los estados, entre sí o con la Federación. Con la reforma de 1994 se incluye explícitamente a los municipios y al DF, y sus controversias con los poderes del Estado o con la Federación. Antes de esta reforma, los municipios carecían de un medio de defensa frente a los estados y la Federación.

³ En respuesta al Documento informativo 2001 que los ministros entregaron a la Cámara de Diputados, el gobierno de Fox propuso un incremento de casi 90% en los recursos destinados al Poder Judicial, que ascienden a poco más de 8 mil millones de pesos en su Proyecto de Presupuesto de Egresos 2001.

⁴ Al comenzar el gobierno de López Obrador, se espera que estas confrontaciones continúen al confirmarse que el Proyecto de Presupuesto de Egresos para el 2001, enviado por el presidente Fox al Congreso, excluye al DF de los fondos de aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de Infraestructura Social ubicados en el ramo 33. López Obrador ha expresado que "... es injusto que el DF no cuente con los fondos para el combate a la pobreza... fue un castigo el quitar estos fondos al DF, porque en la ciudad de México hay alrededor de 4 millones de habitantes que viven en la pobreza". (La Jornada, 5 de diciembre)

⁵ Según José R. Cossío, entre 1917 y diciembre de 1994 se presentaron un total de 55 controversias constitucionales ante la Corte, menos de una por año. Catorce de ellas fueron entre la Federación y un estado, 22 entre los poderes de un mismo estado, 13 entre un estado y sus municipios y una entre estados diferentes (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, Vol II, p. 1039).