El gasto propuesto, que ha sido clasificado para ser incluido en este rubro, es de 63 mil millones de pesos, que representarán 11.1 por ciento del gasto social y 6.8 por ciento del gasto programable, y que crecería 11.8 por ciento en términos reales respecto al PEF 2000. Antes que nada, debe señalarse que la categoría de gasto en lucha contra la pobreza es un artificio de presentación de la exposición de motivos del PPEF, pero que tales gastos no corresponden a un ramo presupuestal único. Es decir, a su leal saber y entender, la SHCP clasifica, para fines de este texto, los programas sociales en acciones amplias y acciones dirigidas a los pobres extremos. Pero ni están todas las que son ni son todas las que están. Por ejemplo, tal como lo señalamos en una entrega anterior ("La política social en el PEF", Economía moral, La Jornada, 22/12/00), los programas de educación para adultos son un programa de lucha contra la pobreza en la medida en que el rezago educativo forma parte de las malas condiciones de vida que llamamos pobreza. Sin embargo, no están incluidos en el paquete armado ad hoc para el PPEF. En cambio, se incluyen actividades de dudosa pertenencia a este rubro, particularmente las que forman parte de la Alianza para el Campo. Igualmente, el Fondo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, para el que solicitan 490 millones de pesos, difícilmente puede ser clasificado como un programa orientado a la pobreza extrema.
Los programas de fomento productivo no son necesariamente de lucha contra la pobreza. Para que ello ocurra, sus efectos principales deben ser la elevación de los ingresos de la población pobre. Pero prestarle dinero al dueño de una empresa que tiene 75 trabajadores (es lo que suele considerarse una mediana empresa) para que modernice el equipo, puede ayudar, a la larga a sus trabajadores, pero el efecto principal del programa será elevar las ganancias del propietario. El efecto en la reducción de la pobreza extrema (que es la única pobreza que se propone combatir el gobierno actual, igual que el anterior) puede ser muy cercano a cero. Como lo señalé en este mismo espacio ("¿Quiénes son los pobres?", Economía Moral, La Jornada, 29/09/00), la proporción de indigentes (concepto equivalente al de pobres extremos) entre los ocupados aumenta fuertemente al disminuir el tamaño del establecimiento en el cual trabajan. Así, mientras sólo 14.6 por ciento de los ocupados en establecimientos de 50 y más trabajadores son indigentes, esta proporción crece a 26.6 por ciento cuando el tamaño es de 11 a 50 ocupados, a 41.4 por ciento cuando es de 6 a 10, y alcanza el máximo, 54.8 por ciento cuando el establecimiento tiene entre 1y 5 ocupados. Por tanto, incluso si llegara a haber un impacto positivo en los empleados de las medianas empresas, dado que la inmensa mayoría no son pobres, el impacto en la pobreza extrema sería casi nulo. Por tanto, el fondo propuesto no puede concebirse como un programa de lucha contra la pobreza. Los programas de la Alianza para el Campo y el Fonaes nunca han tenido, además, criterios explícitos para la identificación de la población en pobreza extrema.
Vertientes de lucha contra la pobreza
El texto, de manera idéntica al PEF 2000, en esta, como en muchas otras cosas, clasifica los programas de lucha contra la pobreza en tres vertientes: productividad y empleo, desarrollo humano (antes capital humano) e infraestructura social. En el cuadro 1 se presentan las cifras de gasto de los tres componentes y su comparación con 2000. Es claro que hay un aumento en el gasto clasificado como de lucha contra la pobreza. También es evidente que sólo una vertiente, la de desarrollo humano, tiene un aumento sustancial, que se explica totalmente por el aumento del gasto del Progresa. Si tomamos en cuenta, además, el comentario que antecede sobre la clasificación inadecuada del gasto de 490 millones de pesos en el Fondo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresas, el gasto en productividad y empleo en 2001 sería de 9 mil 574 millones y representaría un incremento respecto al de 2000 de sólo 2.3 por ciento.
La vía productiva
Un problema más importante con el gasto en apoyo a la generación de ingresos por los pobres es la ubicación institucional del mismo. El texto del PPEF 2001 señala: "Se pone a consideración de esa H. Soberanía crear un Fondo para las Micro, Pequeña y Mediana Empresas dentro de la nueva Secretaría de Economía, así como agrupar dentro de esta misma dependencia varios programas de financiamiento a proyectos productivos realizados por las secretarías de Desarrollo Social; Reforma Agraria; de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, destacando por su monto de 818 millones de pesos el Fondo Nacional de Apoyo a Empresas de Solidaridad". (p.III.79). Como se aprecia, la Secretaría de Economía se transformaría en el monopolio casi absoluto del apoyo público directo a empresas productivas. En varias ocasiones he dicho que la secretaría en cuestión no tiene vocación, por el predominio que en sus actividades tienen el comercio exterior y las relaciones con las grandes empresas, para ocuparse de asuntos de la pobreza. No tiene una red institucional para acercarse a los pobres. Construirla duplicaría la de la Secretaría de Desarrollo Social. Los criterios de apoyo financiero se inclinarán, inevitablemente, no tanto por el efecto en la pobreza, sino, como lo señala el texto, por la viabilidad de los proyectos. En la bibliografía sobre estos temas, es muy conocido como estos programas, cuando no parten de una concepción compensadora de las desventajas de los pobres, tienden a ahondar las desigualdades. Por ejemplo, si sólo se presta a quienes sean capaces de presentar un proyecto formulado de acuerdo con los requerimientos técnicos de quien presta, los más pobres quedarán excluidos.
Además, la transferencia de programas de la Sedeso a la SE debilita aún más la posibilidad, hoy muy remota, de que exista una política unificada de lucha contra la pobreza. La Sedeso fue creada para llevar a cabo esa tarea. Nunca lo logró plenamente, Ahora parece estar más lejos que nunca, a menos que el Congreso le devolviera la función de combate productivo a la pobreza.
Infraestructura social básica
En este campo, en el que el grueso de los recursos los ejercen los municipios, ya que son transferidos a ellos y a los estados a través del Ramo 33, hay dos versiones de lo que está sucediendo. Por una parte, el texto del PPEF señala: "Los gobiernos estatales y municipales, con la participación de la comunidad, deciden el uso y destino de estos recursos de acuerdo con las prioridades que establezca la población, sin interferencia del gobierno federal" (p. III.99). Por otra parte, lo que todos los involucrados en el sector comentan es la falta absoluta de control del uso de los recursos (efectivamente sin interferencia del gobierno federal), y que éstos en vez de usarse para abatir los rezagos sociales se están destinando al embellecimiento de palacios municipales o para instalar jardineras en barrios residenciales de clase alta. El asunto, de ser cierto en escala importante, sería muy grave y requeriría una solución urgente. Los pobres que dejan de recibir las obras de agua potable y drenaje por esta "no interferencia", no lo saben, no tienen manera de quejarse y alguien tiene que defenderlos de esta irresponsabilidad. La población que tiene que decidir sus prioridades, en estos fondos, es la pobre, y no la población en general, como señala el texto de la exposición de motivos. Las cifras del cuadro 1 carecen absolutamente de valor si no se sabe a qué se destinarán los gastos.
Por falta de espacio, del área de Desarrollo Humano comentaré solamente lo referente al Progresa. Este programa recibe un incremento espectacular, de 26.3 por ciento en términos reales, para seguir haciendo exactamente lo mismo que ha venido haciendo, pero ahora con más familias del medio rural e introduciéndose al medio urbano por primera vez. Otra ampliación consiste en incluir becas educativas para la enseñanza media superior (preparatoria o educación técnica). El texto de la exposición de motivos sobre el Progresa (páginas III.92 a III.98) arranca de una manera muy extraña, hablando de una evaluación, a la que se refiere como "la evaluación del Progresa", sin decir quién la hizo, quién la contrató, ni con base en qué concurso se adjudicó la evaluación. Esto es muy importante, ya que señala que, de aquí en adelante, "todos los programas (de lucha contra la pobreza), tanto los de nueva creación que propone esta administración, como los vigentes, serán rigurosamente evaluados por instituciones académicas y de investigación reconocidas, y sus resultados y alcances se difundirán públicamente" (p.III.74). Para comenzar bien en estos propósitos evaluativos, el gobierno federal debería hacer dos cosas. Aclarar a la opinión pública cómo se adjudicó la evaluación del Progresa y publicar, en español, el conjunto de textos del International Food Policy Research Institute (IFPRI), con sede en Washington, sin omitir nada.
Según el texto, el Progresa es un programa casi perfecto, pues, fuera de la inclusión de las becas de nivel medio superior, no propone ningún otro cambio en el programa. Omite deliberadamente la conclusión más crítica de la evaluación que llevó a cabo el IFPRI: la división de las comunidades causada por el método de focalización individualista. En el informe final de Michelle Adatto (titulado "El impacto del Progresa en las relaciones sociales comunitarias"), una de las investigaciones del IFPRI, se señala que la "focalización al nivel de hogares también ha tenido efectos adversos en las relaciones sociales, produciendo envidias y divisiones, con frecuencia expresadas como el hecho de que los no beneficiarios no desean participar en las actividades comunitarias porque no son parte del Progresa." (p.31). La autora deriva de aquí una conclusión evidente: es necesario abandonar el actual sistema de focalización del Progresa, recomendando pasar bien a un sistema de focalización geográfica, o a uno de autofocalización. Sin embargo, el texto de la exposición de motivos simplemente olvida este asunto y dice: "se ha encontrado que el método utilizado por el programa para identificar a las familias en pobreza extrema es efectivo". Para un análisis de detalle de la focalización en el Progresa véase mi columna: "Evaluación final del Progresa", Economía Moral, La Jornada, 17/11/00, y Julio Boltvinik y Fernando Cortés, "La identificación de los pobres en el Progresa", en Los dilemas de la política social. ¿Cómo combatir la pobreza?, Universidad de Guadalajara. ITESO, Editorial Amaroma, Guadalajara, 2000.
La ampliación del Progresa en el medio rural significará la división de más comunidades. Su ampliación al medio urbano es inadecuada, a menos que se rediseñe totalmente el programa. No tiene ningún sentido otorgar becas para asistir a primaria a una población que ya asiste casi en su totalidad. Según el Censo de 2000, 96.4, 95.2 y 93.6 por ciento de los niños de 6 a 9 años de edad de las localidades de más de 100 mil habitantes, de 15 mil a 99 mil 999, y de 2 mil 500 a 14 mil 999, respectivamente, asisten a la escuela (Cuadro Educación 5, Tabulados de la muestra Censal, XII Censo General de Población y Vivienda 2000, INEGI, 2000). Una parte de los que no asiste (entre menos de 4 a más de 6 por ciento) puede tener una discapacidad (0.8 por ciento de la población de 0 a 14 años reportó tener alguna (Censo de 2000, cuadro discapacidad 1). El 16 por ciento de las respuestas sobre la causa de abandono escolar de los menores de 7 a 9 años fue la económica en las localidades más grandes, y aunque este porcentaje sube a 23.4 por ciento entre los de 10 a 14 años de edad, está claro que las posibilidades reales de aumentar la asistencia escolar con becas, que sólo atacan la causa económica del abandono escolar, que por otra parte en el medio urbano tendrían que ser mucho más altas para compensar el mayor costo de oportunidad, son muy pequeñas, de menos de 1 por ciento. Esto significa que habría que becar a 100 niños para lograr que uno más asista a la escuela. Por cierto que la exposición de motivos cita las cifras de impacto del Progresa en la matrícula de primaria siguientes y después las califica de impacto importante: "A nivel primaria el índice de inscripción a la escuela aumentó entre 0.74 y 1.07 puntos porcentuales en el caso de los niños, mientras que para las niñas el incremento ha sido entre 0.96 y 1.45 puntos porcentuales. Hay otros usos más eficientes de esos recursos. Por ejemplo, aumentar las transferencias alimentarias para que realmente sean significativas. En fin, si el Progresa rural requiere mucho rediseño, sobre lo cual he escrito abundantemente, un Progresa urbano requeriría un diseño totalmente nuevo.