DOMINGO 17 DE DICIEMBRE DE 2000
Nuevas reglas del club
europeo
Los pequeños contra los privilegios de las potencias
Desde su inicio, la cumbre de la Unión
Europea en Niza pareció comenzar con el pie izquierdo. Violentos enfrentamientos se registraron en la inauguración, con cientos de
manifestantes que protestaban contra la globalización económica mundial. Cinco días
después, al finalizar las exhaustivas negociaciones debidas a la negativa de los países pequeños de ceder ante
los planes franceses, los países de la Unión Europea (UE)
llegaron a un acuerdo sobre los lineamientos generales de un nuevo
tratado que permitiría la ampliación del bloque, con el ingreso de 12 países de
Europa del Este.
Esta reunión se produce después de un
año de negociaciones intergubernamentales, que vieron crecer de manera
inesperada conflictos entre los países grandes y
pequeños que pertenecen a la Unión Europea
Paolo DARDANELLI y Susana BERRUECOS*
La Unión Europea de hoy es producto de un proceso
de integración entre países occidentales que se ha
discutido desde la mitad del siglo pasado. Después de la
Segunda Guerra Mundial, los países europeos, física y
moralmente destruidos, comenzaron a buscar la manera de integrarse en
alguna forma de arquitectura política con la que pudieran
coordinar sus relaciones y suavizar sus rivalidades. Entonces
destacaron las ideas de los federalistas lidereados por el italiano
Altiero Spinelli, quien sostenía que la existencia de Estados
soberanos con sus propias estructuras políticas era en
sí misma la causa principal de los recurrentes problemas en
Europa. Por ello, en 1948 se propuso elegir una asamblea
constitucional europea que tuviera como misión principal
escribir una constitución para los "Estados Unidos de
Europa". No obstante, ese proyecto fue demasiado radical para las
elites políticas de la época.
No fue sino hasta 1951 que seis países
ųFrancia, Alemania, Italia, Holanda, Bélgica y
Luxemburgoų sentaron las bases de lo que hoy constituye la
unión, al firmar el Tratado de París, que
estableció la Comunidad Europea del Acero y el Carbón
(ECSC).1 Esta comunidad, ideada por el francés Jean
Monnet, logró conformar una estructura institucional novedosa
para evitar guerras entre los países europeos, al colocar los
recursos del carbón y el acero bajo la autoridad supranacional,
pero dejando al mismo tiempo la soberanía de los países
intacta. Fue esta la primera vez que las naciones aceptaron acatar una
decisión proveniente de otra autoridad, aunque el acuerdo se
limitó a estos dos productos. Otra característica
importante en el proceso de la integración inaugurada por la
ECSC fue la idea de construir una relación más estrecha en la esfera
económica para alcanzar metas políticas, bajo el
supuesto de que la integración económica promueve la
interdependencia entre los países y fortalece un
espíritu de competencia más que de conflicto.
Es así como después de un largo proceso de
transformación institucional y expansión territorial, la
ECSC original se ha convertido en lo que hoy conocemos como la
Unión Europea. El alcance y los poderes de la unión se
han expandido y reformado con diferentes tratados, cada uno edificado
sobre el previo, incluyendo el Tratado de Maastricht de 1992, y siendo
el próximo Tratado de Niza el sexto que se haya firmado desde
1951. Todos estos tratados constituyen lo que algunos analistas llaman
la Constitución Europea.
La unión ha expandido sus alcances más
allá del carbón y el acero hacia los principales
sectores económicos, y más recientemente hacia una
política monetaria ųcon la creación de una moneda
única, el euroų y un ejército comunes. Actualmente,
más de 80% de las regulaciones económicas de la UE son
decididas al nivel de unión. Los cambios en el ámbito
territorial han sido igualmente dramáticos, con tres "olas" de
expansión de miembros, en 1973, 1981-1986, y la de 1995,
ampliando la membresía de la unión de los seis
países originales a 15.
*La Unión Europea hoy
La Unión Europea emerge como una
confederación económica y política de 15
países occidentales, que incluyen desde Alemania hasta el
pequeño Luxemburgo. Su peculiar estructura institucional se
centra en un triángulo de instituciones conocidas como el
Consejo de Ministros, la Comisión Europea y el Parlamento
Europeo.
La primera institución está conformada por
ministros de los 15 países, que representan los intereses de
las naciones. El consejo es el cuerpo que toma las decisiones finales
con respecto a nueva legislación, por unanimidad de votos o con
base en una mayoría especial, llamada "votación de la
mayoría calificada" (QMV, por sus siglas en inglés). Por
lo menos dos veces al año, el consejo se reúne, a nivel
de primeros ministros, para tomar decisiones en materias de
importancia crucial para la unión, tales como los acuerdos para
nuevos tratados ųpor ejemplo el que se ha discutido ahoraų,
o la aceptación de nuevos miembros. Bajo el sistema de la QMV,
los Estados miembros reciben determinado número de votos que
reflejan el tamaño de su población, que van de 10 votos
para los países más grandes a dos para Luxemburgo. Dado
el límite de mayoría y la distribución de los
votos por Estado, el sistema de votación de mayoría
calificada favorece a los países pequeños y previene a
la unión de ser dominada por la "dictadura" de los
países grandes.
Por su parte, la Comisión Europea es descrita
frecuentemente como el motor de la UE y es simbólicamente la
más "europea" de las instituciones de la unión. La
comisión está conformada por un colegio de 20
comisionados, nombrados por los gobiernos de las naciones, y de una
organización de servicio civil de unas 18 mil personas,
asignadas en diversas direcciones generales, que se asemejan a los
ministerios de los gobiernos de los países. El presidente de la
comisión y los 19 comisionados juran, al aceptar su
nombramiento, garantizar absoluta independencia de su país de
origen, con el propósito de buscar el interés colectivo
de la Unión Europea. La comisión se convierte así
en un actor crucial en la estructura institucional de la UE, al tener
la responsabilidad exclusiva de iniciar la legislación de
políticas para la unión, así como de manejar el
presupuesto.
Finalmente, el Parlamento Europeo es elegido por
votación directa y está compuesto por 626 miembros, que
representan a los ciudadanos de los países de la Unión
Europea. El número total de miembros está organizado con
una base de asientos correspondiente a cada país, que
también favorece a los países pequeños. Este
parlamento ha sido históricamente el más débil de
las tres instituciones, pero ha ido recibiendo importantes poderes
legislativos.
Las reglas legales que gobiernan el funcionamiento de
estas tres instituciones, y la relación entre ellas y
también con los países miembros, están contenidas
en las cláusulas de los tratados, por lo que cuando se
requieren reformas se tienen que llevar a cabo negociaciones como las
de Niza. El proceso de negociaciones previo a la adopción de un
nuevo tratado es conocido como "conferencia intergubernamental", y
usualmente dura un año, tiempo en el que las delegaciones de
cada país miembro se reúnen regularmente, bajo la
presidencia del país que encabeza la presidencia rotatoria, en
este caso Francia.
*La Cumbre de Niza
La candente reunión en Niza finalizó con el
ciclo de "conferencias intergubernamentales" que se inició en
febrero de este año. Entonces, Ƒpor qué es la
adopción de un nuevo tratado percibida como necesaria ahora?
Esencialmente porque la UE enfrenta el más grande reto en sus
50 años de historia: abrir sus puertas a 12 países de
Europa del Este que han solicitado su admisión. La
mayoría de estos países estaban bajo el control de la
Unión Soviética hasta la caída del Muro de
Berlín.
Desde el final de la Guerra Fría y la caída
de los regímenes comunistas en el Este, estos países se
han mostrado ansiosos por beneficiarse de las oportunidades
económicas y políticas ofrecidas por la membresía
a la Unión Europea, al igual que sucedió con
España, Portugal y Grecia. La siguiente expansión de la
UE es radicalmente diferente a las del pasado, debido no sólo
al número de países que solicitan su admisión,
sino también por la importante brecha que existe entre
éstos y los países miembros. La mayoría de los
analistas coinciden en que una reforma al funcionamiento de la
unión es una condición sine qua non para que
ésta pueda expandirse al Este sin estrecharse más
allá de romper el equilibrio y convertirse en esclava de la
parálisis legislativa y decisoria.
*La agenda del Tratado de Niza
Después de intensas negociaciones, el Tratado de
Niza se cristalizó el pasado 11 de diciembre, aunque
todavía tiene que ser firmado y formalmente aprobado a
principios del año entrante. A partir de entonces,
deberán pasar 18 meses para que sea ratificado por el
parlamento de cada país. En el contexto de una de las
más fuertes discusiones de los últimos años en la
UE, vale la pena rescatar los acuerdos más relevantes de la
cumbre:
* Un compromiso político de
admitir a la siguiente "ola" de nuevos miembros para junio del
2004.
* Una extensión del sistema de
votación de mayoría calificada para al menos 23
áreas de política, incluyendo comercio y servicios,
regulación financiera y la Corte de Justicia Europea. De
último momento se aprobó que la elección de los
futuros miembros de la comisión, incluido el presidente, sean
también por este principio.
* Se reitera el veto nacional en
diversas áreas de crucial importancia, como los impuestos,
seguridad social, inmigración y control de fronteras, asilos y
visas, educación y salud, así como el presupuesto de
ayuda para los países miembros más pobres. Se pierde el
veto en 39 áreas.
* En la Comisión Europea,
Alemania, Gran Bretaña, Francia, Italia y España pierden
un segundo comisionado en el 2005, mientras que cada país
miembro gana un comisionado hasta alcanzar un total de 27.
* Se introduce un complejo sistema
para reasignar el peso de los votos de los países miembros en
el Consejo de Ministros, otorgando mayor poder a las potencias. En el
futuro, para aprobar una política se requerirán 258
votos, de un total de 346.2 Para asuntos cruciales,
también se deberá tener el respaldo de por lo menos dos
tercios de los países miembros. En algunos casos incluso se
requerirá de la aprobación de 62% del total de la
población europea. Una cláusula crítica
permitirá a Alemania, junto con cualquier otro país
europeo grande, bloquear las políticas que ellos no
aprueben.
* Una política de seguridad y
defensa europea que defina el futuro de las relaciones entre la
Unión Europea y la OTAN en el campo de la seguridad.
* La adopción de la Carta de
Derechos Fundamentales y el proceso para acordar futuras reformas
institucionales (vías para simplificar los tratados de la
unión) y una posible Constitución a ser discutida en el
2004.
Sin duda alguna el principal problema de esta cumbre fue
el sistema de negociación entre las grandes potencias y los
países pequeños para acordar la nueva fórmula de
distribución del poder en la Unión Europea.3
Así, con el pretexto de que la toma de decisiones del bloque no
se vea abrumada cuando se incorporen los países del Este en los
próximos años, los líderes de las potencias
europeas se concentraron en discutir la modificación de las
reglas internas de la UE para asegurarse mayor poder de
decisión.
*Conclusiones
La cumbre de Niza presentó por primera vez en la
historia de la Unión Europea un serio conflicto entre las
naciones pequeñas y las grandes potencias. En el pasado, el
conflicto solía ser entre "integracionistas" y "defensores de
la soberanía". En esta ocasión el conflicto parece
haberse exacerbado por la obsesión de Francia para favorecer
los intereses de los países grandes, más que actuar como
un "negociador honesto" que la presidencia rotativa le
exigía. Como sucedió en 1986 y en 1992, los compromisos
parecen no satisfacer a muchos en principio, pero usualmente se
permite que el proceso de la integración continúe
razonablemente bien. No obstante, persisten dudas legítimas de
que éste no sea el caso, debido a que las reformas acordadas no
puedan garantizar que la unión trabaje de manera efectiva con
los 27 países miembros. Una nueva conferencia
intergubernamental y un nuevo tratado podrían ser requeridos en
el futuro cercano.
Otra preocupación primordial es que compromisos
como los alcanzados en Niza usualmente producen instituciones
estructurales demasiado complejas, que hacen que el funcionamiento de
la unión sea cada vez menos entendible para los ciudadanos
comunes. Con las dudas que ya existen sobre el "déficit
democrático" de la Unión Europea, la experiencia de esta
cumbre puede convertirse en el problema más serio que haya
enfrentado la unión en su historia. La opción federal
todavía parece un sueño distante para esta
región, pero lo cierto es que el modelo de integración
introducido por la ECSC resulta cada vez menos adecuado para gobernar
la unión de los 27 países en los próximos
años.
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1 Sin duda alguna la base de la ECSC fue el
pacto entre Francia y Alemania, que habían estado en guerra por
lo menos en tres ocasiones entre 1870 y 1940, para enterrar su
rivalidad y empezar a actuar como el corazón de una Europa
construida sobre las bases de la cooperación y la
integración.
2 Del total de 346 votos, Alemania, Francia,
Gran Bretaña e Italia tendrían 29; España y
Polonia, 27; Rumania, 15; Holanda, 13; Grecia, la República
Checa, Bélgica, Hungría y Portugal, 12; Suecia, Bulgaria
y Austria, 10; Eslovaquia, Dinamarca, Irlanda y Lituania, 7; Letonia,
Eslovenia, Estonia, Chipre y Luxemburgo, 4; y Malta, 3 votos.
3 Los países chicos alzaron su voz
contra el plan francés y vetaron la propuesta de establecer la
cantidad de votos en la unión según el número de
habitantes. Los gobiernos de Suecia, Austria, Finlandia,
Bélgica y Grecia apoyaron la reclamación portuguesa de
un acuerdo más justo, que no se basara en criterios
poblacionales.
* Los autores son candidatos al doctorado en ciencia
política en la London School of Economics and Political Science
(LSE).