MIERCOLES 8 DE NOVIEMBRE DE 2000
Ť Samuel Ignacio del Villar Kretchmar Ť
La supremacía de la Constitución, a conseguir, y la revisión del juicio de amparo*
Es indispensable que la supremacía efectiva de la Constitución prevalezca sobre los actos legislativos, ejecutivos y judiciales inconstitucionales y arbitrarios para cimentar el Estado democrático de Derecho que requiere la efectividad de nuestra República representativa, democrática federal, y para que la dignidad humana de los mexicanos prospere en todos los órdenes. Sin embargo, la supremacía de la Constitución como principio normativo fundamental efectivo para regir la convivencia de los mexicanos, sigue siendo una hipótesis por realizar, a 153 años de que México incorporó el juicio de amparo como medio de control de la constitucionalidad de los actos de gobierno.
De aquí la importancia de la convocatoria nacional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a revisar el régimen del juicio de amparo como medio para asegurar la supremacía efectiva de la Constitución, de los derechos inherentes a la dignidad humana y de la forma de gobierno republicana, representativa, democrática y federal.
La marginación de la Constitución
La implantación y desarrollo mismo del régimen del juicio de amparo ha impuesto limitaciones estructurales que han marginado la Constitución en la ordenación de la vida política, económica y social de México:
- Por la debilidad de la Suprema Corte de Justicia como tribunal constitucional.
- Por las limitaciones del juicio de amparo para anular leyes y normas inconstitucionales.
- Por la ausencia o precariedad de los precedentes judiciales de interpretación constitucional obligatoria (jurisprudencia) que niega desde la base el principio de igualdad ante la ley e impide la coherencia, predecibilidad, certidumbre y responsabilidad indispensables al orden jurídico constitucional.
- Por el llamado "amparo casación" contra las resoluciones judiciales, cuasijudiciales o administrativas, de la naturaleza secundaria no constitucional, de las entidades federativas en los juicios o procedimientos civiles, mercantiles, penales y administrativos que deforman el control de la constitucionalidad en juicios comunes hasta de cuatro instancias. Además, saturan y disfuncionalizan al Poder Judicial Federal, pervierten su competencia y efectividad institucional de garantizar la supremacía de la Constitución e inhiben el desarrollo de los poderes judiciales locales para garantizar la legalidad en sus respectivas jurisdicciones.
- Por las restricciones a la legitimación pública y social para acceder al juicio de amparo no sólo cuando se afectan derechos inherentes a la dignidad humana, sino cuando se afecta la vigencia del régimen republicano, representativo, democrático y federal.
Paradójicamente, a pesar de que México adoptó el control judicial de la constitucionalidad en la primera parte del siglo XIX, la Suprema Corte de Justicia de la Nación como tribunal constitucional y el "amparo" mexicano como medio de control de la constitucionalidad, actualmente muestra un notable rezago estructural en relación a los Estados europeos que la adoptaron un siglo después. No sólo se trata de la llamada "fórmula Otero" (quizá injustamente, porque la iniciativa original de don Mariano Otero se complementaba con una fórmula de declaración erga omnes). Esta restricción impidió al juicio constitucional anular leyes o disposiciones generales inconstitucionales, inaugurando el juicio de amparo del constitucionalismo mexicano independiente (hay que tener presente la raíz del amparo colonial), con un rezago de más de 40 años en relación al precedente jurisprudencial, Marbury vs Madison, de la Suprema Corte de Estados Unidos establecido en 1803 por la pluma de su Chief Justice, John Marshall. Este precedente jurisprudencial, al sujetar la vigencia general de los actos legislativos del Congreso de los Estados Unidos a la supremacía de la Constitución, fundó en realidad la vida del régimen constitucional estadunidense y su estabilidad sin paralelo, así como consolidó a la Suprema Corte de los Estados Unidos como tribunal constitucional. También se trata de la debilidad extrema de la jurisprudencia de nuestra Suprema Corte para conducir la vida y la estabilidad de los principios constitucionales, como rectores efectivos de la evolución de la sociedad conforme a la dignidad humana y al republicanismo democrático.
La pretensión reciente de remediar este vacío mediante la llamada "acción de inconstitucionalidad", con una legislación y términos muy restringidos para la procedencia del recurso, no tiene un alcance mayor para prevenir la vigencia de leyes o actos generales que vulneren los derechos de la población.
La debilidad del amparo para garantizar la supremacía constitucional y la vida del Derecho y de la Justicia, cuya realización están indisolublemente vinculadas, abrió la puerta para el predominio de una supuesta, o más bien falsa, cultura técnica que marginó al Derecho al papel inerte de las meras formas para encubrir fondos arbitrarios de ejercicio del poder que neutralizaban la vigencia de la legalidad constitucional fundada en la dignidad humana. También propició el subdesarrollo técnico para realizar los valores constitucionales y conseguir la prosperidad nacional, con base en la protección y promoción de los derechos inherentes a la dignidad humana, de los cuales la del control de la constitucionalidad es la técnica fundamental.
Generó un auténtico divorcio entre un patrón de gobierno y de evolución de la economía y la sociedad y una cultura jurídica bizantina, dominada por la especulación abstracta y olvidadiza de la vida en la sociedad a la que debe estar dirigida. Le sucedió algo parecido a lo que le pasó a la Teología cuando relegó la consideración sustantiva de la Divinidad para concretarse en asuntos como la especulación sobre el sexo de los ángeles.
El juicio de amparo, el Poder Judicial de la Federación y la Suprema Corte de Justicia en particular, constituyen el marco institucional a partir del cual se debe conseguir la supremacía efectiva de la Constitución, en congruencia con nuestra tradición de control judicial y no político de la constitucionalidad, cuya idoneidad ha sido comprobada por el desarrollo histórico del constitucionalismo contemporáneo.
En la jurisdicción federal y de amparo la obligatoriedad del precedente jurisprudencial está subordinada al arbitrio del Poder Legislativo, el cual ha establecido más bien, el principio de desigualdad, incoherencia e incertidumbre jurídica ante la ley, al admitir en los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, que la aplicación de la ley puede ser diferente en casos iguales, en las normas para la integración de la jurisprudencia. Como resultado, la inmensa mayoría de la población cuya condición económica y social le impide litigar un juicio de amparo, sigue sujeta a leyes y normas que han sido judicialmente declaradas inconstitucionales. Más aún, el que el Poder Judicial Federal o la misma Suprema Corte de Justicia de la Nación hayan declarado la inconstitucionalidad de cualquier resolución gubernativa, legislativa, judicial o administrativa, no da certidumbre jurídica de que en otro caso igual, el mismo acto de autoridad será declarado constitucional o legal en una resolución ulterior del Poder Judicial Federal o de la propia Corte.
Seguramente este estado de incoherencia e incertidumbre jurídica, más que de Derecho, es lo que llevó a la Comisión de Análisis de Propuestas para una nueva Ley de Amparo, instituida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a plantear en su proyecto respectivo el otorgamiento de efectos generales erga omnes, anulatorios a la jurisprudencia que declare la inconstitucionalidad de las leyes y normas generales, y a establecer principios constitucionales que simplifiquen la integración de la jurisprudencia.
Sin embargo, el mismo proyecto de la Corte no satisface los requerimientos para la certidumbre y coherencia que exige la supremacía efectiva de la Constitución al plantear que sean tres, en vez de cinco, sentencias ininterrumpidas con mayorías calificadas las que integren el precedente jurisprudencial obligatorio para todas las autoridades sujetas a la Constitución.
Si México ha de evolucionar con seriedad y efectividad hacia un Estado democrático de Derecho, es ineludible partir del precedente obligatorio singular de interpretación constitucional como lo han hecho todos los Estados nacionales en donde las leyes coherentes con la dignidad humana y con el régimen constitucional de gobierno no sólo se acatan sino también se cumplen.
Por otra parte, cabe observar que de los 437 mil 319 asuntos que se informa resolvió el Poder Judicial Federal, en 1999, 233 mil 687 (el 53.4 por ciento) fueron amparos casación sólo en materia penal y civil, la inmensa mayoría, del fuero u orden común o local. Junto con ello, de los 3 mil 890 asuntos resueltos por la Suprema Corte, sólo en 151 (3.4 por ciento) podría decirse que actuó como tribunal constitucional, estableciendo jurisprudencia (128 asuntos), resolviendo acciones de inconstitucionalidad (10 asuntos) y controversia constitucional (13 asuntos). Es interesante advertir que la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos resuelve anualmente alrededor de una centena de asuntos, eso sí, todos ellos establecen precedentes obligatorios y generales para todas las autoridades que marcan el rumbo constitucional de su país.
Mucho llama la atención y se critica que 401 artículos de nuestra Constitución de 1917 han sido reformados y adicionados varias veces (133 en los últimos 12 años), mientras que la Constitución de Estados Unidos, en vigor 129 años antes, 1788, sólo ha tenido 26 "enmiendas". Pero no se repara en la precariedad estructural de los precedentes de nuestra Suprema Corte de Justicia para conducir el desarrollo constitucional del país de acuerdo con los requerimientos de su evolución política, económica y social, a la luz de los principios fundamentales de un Estado democrático de Derecho. La precariedad del órgano de control e interpretación constitucional, necesariamente han llevado al abuso extremo del recurso político por el poder constituyente permanente del Congreso de la Unión con las legislaturas de los estados, lo que ahora es inconcebible en un Estado democrático de Derecho fundado en la pluralidad política y en la efectividad de las normas constitucionales.
El cambio en el procedimiento de reformas
Los reajustes institucionales al régimen de amparo para lograr la supremacía efectiva de la Constitución, constituyen la reforma más trascendente para que el régimen de gobierno en México se consolide como un Estado democrático de Derecho, junto con el desarrollo de un servicio público de carrera, profesional y estable, fundado en los valores constitucionales de la función pública, obediente de las leyes constitucionales y motivado por la efectividad de su cumplimiento.
Los requerimientos de regeneración institucional son mucho más profundos y, conceptual y técnicamente, mucho más complejos que los cambios legislativos y administrativos que usual, retórica u ocurrentemente se llegaban a identificar como "reformas" en la falsa cultura técnica que relegó a la Constitución a una forma sin fondo. Hay que dejar atrás las premisas simplistas de un mal llamado "proceso legal" fundado en el principio colonial de acatamiento formal pero de incumplimiento real de la ley, de que la realidad se transforma meramente por decreto del soberano, sea éste ejecutivo, legislativo o judicial. Hay que caminar hacia el entendimiento, la enseñanza, el aprendizaje, la práctica de la ley como un concepto vital de la convivencia, de los procesos políticos, económicos y sociales de los mexicanos, en lugar de una mera estrategia retórica o doctrinal.
Ya debió pasar el tiempo de las reformas constitucionales al vapor que no abordaban con rigor, profundidad e información su efectividad para resolver la raíz de los problemas a solucionar, y su efecto en la realidad política, económica y social que buscan transformar.
La convocatoria nacional para ilustrar esta reforma tan trascendente que ha formulado la Suprema Corte de Justicia de la Nación comprueba la seriedad, el rigor, la profundidad y profesionalismo que deben guiar el proceso, para que la cultura jurídica evolucione y lleve la vida del Derecho fundado en la dignidad humana, a la raíz misma de la vida en sociedad.
También debe considerar, necesariamente, el procedimiento para su implantación y para transitar con firmeza del antiguo al nuevo régimen, previniendo quebrantos del marco institucional del Estado democrático de Derecho. Para ello parece indispensable un nuevo régimen en las técnicas de implantación de las reformas, que la distinga de los atavismos de los cientos de reformas o parches al vapor al texto constitucional.
El cambio en las técnicas de implantación debe abandonar los atavismos de plantear reformas constitucionales superficiales con la expectativa de que una reforma constitucional ulterior le dará la profundidad debida, y de que entren en vigor con inmediatez, sin considerar y programar los reajustes institucionales, legislativos, administrativos, presupuestales, necesarios para su efectividad.
En la especie, el texto constitucional debe establecer con claridad los conceptos normativos fundamentales:
- Para que la Suprema Corte de Justicia sea un auténtico tribunal constitucional, con la fuerza suficiente para anular la legislación y los marcos inconstitucionales.
- Para que un solo precedente jurisprudencial tenga la obligatoriedad general que garantice la coherencia, predecibilidad, certidumbre y responsabilidad indispensables al ordenamiento jurídico constitucional.
- Para que la Suprema Corte pueda atraer y resolver los asuntos señeros para la evolución constitucional del país.
- Para que el control de la constitucionalidad no se confunda con procedimientos de casación propios de las entidades federativas como lo ha planteado la Conferencia Nacional de Presidentes de Tribunales Superiores de Justicia.
- Para que el acceso al juicio de amparo garantice realmente la protección de la dignidad humana y la forma de gobierno republicana, representativa, democrática y federal.
La implantación de las reformas debe prever un régimen transitorio, vacatio legis, necesario para revisar los precedentes jurisprudenciales previos que resulta procedente confirmar y el marco para dicha confirmación, y para que los poderes legislativos y ejecutivos y el propio judicial, de la Federación y de las entidades federativas, puedan hacer los ajustes necesarios sin disrupción del marco institucional.
Hay que hacer votos porque esta convocatoria nacional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación abra el camino para la supremacía efectiva de la Constitución que exige el Estado democrático de Derecho en México.
* Síntesis del planteamiento presentado al Congreso Nacional de Juristas para una nueva Ley de Amparo, convocado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Mérida, Yucatán, 6-8 de noviembre de 2000.