MIERCOLES 8 DE NOVIEMBRE DE 2000
Ť Juan Moreno Pérez Ť
Las trampas del federalismo fiscal
En días recientes, el presidente Ernesto Zedillo encabezó una reunión donde se hizo un balance sexenal del Programa para un Nuevo Federalismo, 1995-2000. En esa junta sobraron los elogios y se festejaron los cambios impulsados por la presente administración, los cuales han permitido que un porcentaje cada vez mayor de los recursos fiscales sea administrado por los gobiernos estatales y municipales.
Sin pretender poner en duda los avances logrados en esta materia, es necesario comentar algunas de las trampas mediante las que opera el sistema de distribución de esos recursos, permitiendo que el Ejecutivo mantenga importantes márgenes de discrecionalidad. La discusión de estos asuntos es muy importante, sobre todo ahora, en vísperas de que se empiece la discusión del paquete económico para el año 2001.
Desde la óptica oficial, la determinación de las participaciones de los estados y municipios en los ingresos federales ha alcanzado una total transparencia. A partir de las reglas incluidas en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), dependiendo del monto que alcance la recaudación federal participable (RFP), las cantidades a distribuir entre las entidades federativas resultan de manera automática, al aplicar las fórmulas incluidas en la citada ley.
Sin embargo, el mecanismo no es en realidad tan automático y transparente, como pretenden hacer creer las autoridades. Existen dos trampas legales que, combinadas, permiten modificar los montos que finalmente reciben los gobiernos estatales y municipales, haciendo también posible marginarlos de buena parte de los ingresos excedentes. Esas trampas son la manera como se define la RFP y la forma en que opera el régimen fiscal de Pemex.
Según el artículo 2 de la LCF, la RFP, es decir, la base para el cálculo de las participaciones, se integra por "todos los impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería". Para ese cálculo se excluyen "los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción de petróleo". La RFP, así definida en la ley, excluye a las entidades federativas de un porcentaje de los ingresos petroleros, que puede ser muy variable.
A Pemex se le aplican tres derechos sobre la extracción de petróleo. El derecho básico, incluido en la RFP, corresponde aproximadamente a 60 por ciento del total. El restante 40 por ciento está integrado por los derechos adicional y extraordinario. Además, se aplica un impuesto variable a la gasolina y al diesel. Cuando termina el ejercicio fiscal, el monto pagado por Pemex, por concepto de los tres derechos y del impuesto a la gasolina y al diesel, es ajustado hasta situarse en 60.8 por ciento de los ingresos de esa paraestatal. El resultado final es conocido como el derecho sobre hidrocarburos (DSH).
Adicionalmente, si el precio del petróleo resulta superior a lo previsto en la Ley de Ingresos, los recursos excedentes se entregan en su totalidad al gobierno federal, mediante el aprovechamiento sobre ingresos excedentes. Como sólo el derecho básico forma parte de la RFP, cuando el precio del crudo se eleva, la fracción de los ingresos petroleros destinada a ser distribuida se reduce. Lo mismo sucede, en mayor proporción, cuando la Secretaría de Hacienda subestima la cotización que alcanzará ese energético.
Mediante esta mecánica tramposa, la mayor parte de los ingresos petroleros registrados a lo largo del sexenio han quedado fuera del esquema de las participaciones, siendo, en buena medida, asignados discrecionalmente por el Ejecutivo para programas de gasto no incluidos en el presupuesto de egresos aprobado por la Cámara de Diputados. Entre esos gastos, se destacan los cuantiosos fondos desviados hacia el rescate bancario (Fobaproa).
La misma mecánica afecta también, aunque de manera indirecta, a la determinación de los montos que integran varios de los fondos de las aportaciones federales destinadas a los gobiernos estatales y municipales, a través del ramo presupuestal 33. Esa influencia existe porque se toma también como referencia a la multicitada RFP.
Si los legisladores quieren orientar una mayor proporción de los recursos fiscales hacia las entidades federativas y, sobre todo, si desean que esos fondos no puedan ser reducidos de manera tramposa por el Ejecutivo, basta con que modifiquen el artículo 2 de la LCF, incluyendo todos los ingresos petroleros dentro de la RFP. Si además desean detener un poco la expoliación fiscal que ha estado padeciendo Pemex, basta con que cambien el artículo 4 de la Ley de Ingresos y den a las percepciones petroleras excedentes el mismo tratamiento que a las normales.
Los nuevos tiempos exigen una total transparencia en el manejo de los recursos públicos. El Ejecutivo debe cumplir estrictamente con lo que determinen los legisladores, sin que se mantengan trampas legales que le permitan eludir esas decisiones. Además, la eliminación de mecanismos como los comentados, también podrá impedir abusos, como la desviación de fondos fiscales hacia fines no incluidos en el presupuesto.