DOMINGO 15 DE OCTUBRE DE 2000

El futuro de la burocracia mexicana

ƑHacia un modelo gerencial?

Las discusiones sobre la reforma del Estado, en manos de una elite, no son un buen signo.
Estamos por ver si el nuevo gobierno opta por el cambio de fondo en la administración pública -y apuesta por un servicio civil de carrera de tipo meritocrático- o si cede a la tentación de pagar favores de campaña y recurre a los nombramientos tradicionales

Francisco GAETANI y Susana BERRUECOS*

Para Palola y Paz

A unas semanas de que Vicente Fox reciba las evaluaciones de las empresas "caza talentos" y se anuncien los nombres de quienes lo acompañarán en su futura administración, vale la pena reflexionar acerca del futuro de los funcionarios públicos en México en el contexto del desmantelamiento del sistema hegemónico priísta.

Como otros países latinoamericanos, México todavía tiene una administración pública ineficiente, dominada durante más de 70 años por las prácticas clientelistas y corporativas del partido que se mantuvo ese tiempo en el poder sin competencia alguna.

En un contexto de grandes expectativas por el futuro que nos depara la tan anhelada democracia bajo la tutela del primer presidente "opositor", pareciera el momento ideal posicionarse más allá de la inevitable retórica del momento y construir las bases fundacionales para la creación de un servicio civil de carrera de tipo meritocrático. Lo anterior permitiría la formación y capacitación continua de funcionarios caracterizados por altos niveles de motivación en el desempeño de sus funciones, para alcanzar mayor eficiencia y sustancia en el uso de los recursos públicos. En un contexto de pluralismo político, en que diversos partidos gobiernan en diferentes niveles, el servicio civil de carrera y la profesionalización de la función pública parecen opciones indispensables para México. Si Vicente Fox se decide a reformar esta área en lugar de empezar a "pagar" los favores de quienes lo apoyaron en su campaña rumbo a la presidencia y recurrir a los nombramientos tradicionales, tendrá que decidir cómo enfrentar el problema de la modernización de la administración pública de una manera distinta y adecuada.

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Bajo el supuesto de que Vicente Fox decida sentar las bases para una verdadera reforma institucional, el futuro presidente tienen un menú de tres opciones para promover los cambios urgentes:

a) Invertir en la opción de la administración pública progresiva como base fundacional del servicio civil burocrático.

b) Dar un paso hacia las reformas inscritas dentro de la llamada nueva gerencia pública que han sido seguidas por una gran cantidad de países en el mundo.

c) Intentar construir un modelo pluralista original bajo el control social y político, que incluya aspectos de las dos vertientes mencionadas, así como la continuación de algunas viejas prácticas clientelistas.

El servicio civil profesional es un asunto histórico en México, un país que nunca ha tenido una burocracia basada en el mérito. Países desarrollados como Estados Unidos, el Reino Unido, Francia y Alemania, poseen burocracias profesionales organizadas, aisladas de la política partidista con el propósito de trascender el interés político del corto plazo. Selecciones públicas, un sistema de personal distintivo, planes de carrera basados en los talentos, habilidades y experiencia de los funcionarios, sistemas de promoción sustentados en el mérito, sistemas de rendición de cuentas bajo mecanismos legales y el control jerárquico, son elementos típicos de la receta de la administración pública progresiva (PPA, por sus siglas en inglés).

Dada la creciente complejidad que caracteriza a las sociedades en el contexto de la globalización, las tres "ees" (eficiencia, eficacia y economía) que formaban el eje de las reformas de los años 70, ya no son suficientes. De esta manera y con el objeto de satisfacer la creciente demanda de mayor calidad en la acción pública, diversos países empezaron a adoptar técnicas exitosas del sector privado en la gestión pública. Las reformas inscritas dentro de la nueva gestión pública han ocurrido de diferentes maneras alrededor del mundo.

Algunos de los aspectos más sobresalientes de la nueva gestión pública consisten en una mayor preocupación por el desempeño y los resultados, el mejoramiento de las organizaciones públicas a través del incremento de la competencia, y la descentralización del poder de la toma de decisiones, incluyendo la subcontratación de algunos servicios al sector privado. Estos cambios usualmente se combinan con fuertes preocupaciones por la eficiencia en el sentido económico y están basados en las experiencias y metáforas del sector privado. Incorporan prácticas que se han probado exitosas en la gestión empresarial y que seguramente Vicente Fox conoce bien, como calidad total, planeación estratégica, reingeniería, gestión de proyectos, servicios basados en la satisfacción del cliente, resultados basados en las actividades y contabilidad gerencial, entre otras. Las iniciativas de la NPM usualmente se enfocan en dos grandes cambios: la remoción de la especificidad de los regímenes de empleo del sector público y el reemplazo de sistemas basados en reglas específicas por las prácticas que dan más importancia al desempeño y los resultados.

Dada la naturaleza heterogénea de las funciones estatales, la opción más común para la mayoría de los países industrializados ha sido la combinación de estas dos alternativas. Una perspectiva contingente ha guiado a estos países, comprometidos en conciliar preocupaciones de eficiencia y rendición de cuentas independientemente de la orientación ideológica de los gobiernos en funciones. No obstante, el problema de una solución intermedia es que no resulta fácilmente sostenible, puesto que depende del liderazgo y del logro de un balance adecuado.

Esta solución también demanda arreglos asimétricos, una gestión compleja, habilidades de articulación e instituciones consolidadas, una lista de requisitos difícilmente existentes en las tradiciones latinoamericanas debido a las habilidades organizativas de los diferentes sectores del gobierno. Dentro de una pluralidad de mecanismos legales, una solución así requiere lidiar con diversas formas institucionales del sector público como hospitales, escuelas, centros de investigación, fuerzas policiales, cuerpos financieros, agencias regulatorias, organizaciones ambientales, etcétera.

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El ensayo titulado Una nueva gestión pública para América Latina fue publicado en 1998 por el Consejo Latinoamericano para la Administración del Desarrollo (CLAD), una organización internacional apoyada por 25 países de la región. El documento estuvo fuertemente influenciado por la experiencia de Luiz Carlos Bresser Pereira, el ministro brasileño de la Administración Federal y la Reforma del Estado. En este documento había un tono prescriptivo muy claro: una reforma de corte gerencial debía ser seguida en América Latina como parte de la estrategia de actualización del sector público.

La "etapa burocrática" inconclusa no sería vista como un elemento esencial de acuerdo con el documento, ya que una nueva gerencia pública debía ser introducida con el objeto de permitir un ajuste posestructural y consolidar la tan discutida reforma del Estado. A pesar de la atractiva retórica de estas ideas los resultados no son del todo alentadores. Iniciativas innovativas se han multiplicado en algunos países en diferentes niveles de gobierno; sin embargo, no se puede hablar de un modelo general para el sector público en América Latina. El continente todavía es prisionero de sus viejas y desiguales estructuras de poder.

La explicación más utilizada es que los latinoamericanos somos diferentes y únicos, "originales", pero en realidad esta frase esconde más de lo que explica. Algunas diferencias institucionales y no institucionales son obvias y fácilmente podrían ser enlistadas con el objeto de hacer análisis comparativos útiles.

Pero el problema más importante no es lo que hace a México y a otros países latinoamericanos distintos y únicos, sino qué los ha bloqueado para aplicar un programa amplio de reforma institucional. La respuesta parece obvia, dolorosa y embarazosamente simple, el clientelismo y el patronaje están fuertemente enraizados en la cultura política continental. Ni regímenes democráticos o ciclos económicos de crecimiento sostenidos han sido capaces de generar las condiciones necesarias para cambiar la manera en que las posiciones del sector público son utilizadas políticamente.

En la historia reciente ha habido casos de reforma institucional exitosos donde algunos países fueron capaces de producir tecnocracias reconocidas a nivel internacional, independientemente de los arreglos institucionales de corte burocrático o gerencial. Un análisis más cuidadoso revela un punto común en los dos casos: ambas eran organizaciones basadas en el mérito y en la experiencia profesional. Cuando el proceso de reclutamiento era realizado a través de la selección pública o procesos competitivos privados, cuando los salarios eran competitivos con sectores de mercado parecidos, cuando había una política de recursos humanos que incluía programas de calidad, donde había sistemas de carrera que proveían sistemas de incentivos adecuados, cuando el comportamiento empresarial fue apoyado y otras similares cuando el sector público se desempeñó adecuadamente. Por todas estas razones cabría preguntarse por qué resulta tan difícil seguir una fórmula común, y la respuesta más simple parece ser la política de corto plazo y preferencial que hemos practicado por tantos años.

A pesar de no estar seguros de si el tema de reforma institucional es una prioridad en la agenda política del próximo gobierno, existen elementos que nos dan esperanza. En un grupo se incluyen cuatro temas que debemos considerar: el carácter perverso de la gestión pública, la masa crítica internacional, el potencial de aprendizaje de las políticas públicas y las potencialidades tecnológicas.

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Veinte años de reforma a la NPM en el mundo nos han dado una considerable evidencia acerca de lo que puede funcionar, tomando en cuenta contextos y condiciones particulares puesto que no hay elementos concluyentes. Existen diversos estudios que revelan cuáles han sido las ganancias y las pérdidas de estas experiencias en países desarrollados y en desarrollo que deben ser tomadas en cuenta. Desafortunadamente pareciera que muchas veces esta importante ventaja ha sido "empacada" dentro de una receta que se pretende seguir de manera textual. La variedad de experimentos y cambios de política es lo que constituye una contribución importante como recomendaciones prácticas para la reforma institucional, no las versiones consolidadas.

Creemos que existe un ambiente adecuado en México para llevar a cabo un proceso intenso de aprendizaje de políticas públicas. Este proceso puede incluir un aprendizaje de diálogo sobre las otras experiencias, como hemos sugerido, pero idealmente debiera involucrar un aprendizaje en el contexto de la historia y experiencias de cada país. Trazar lecciones y transferencias de políticas son aspectos contingentes que dependen del tiempo y las referencias espaciales.

México tiene un buen número de instituciones con experiencia y profesionistas capaces de involucrarse en este proceso.

Se están llevando a cabo varias mesas de discusión sobre la reforma del Estado, pero no debemos olvidar que el país como un todo también necesita aprender e involucrarse en este proceso, no sólo una elite como ha sido costumbre en los países latinoamericanos. Una forma adecuada para promover la difusión de estos proyectos es a través de la construcción de redes que favorezcan el aprendizaje interactivo, acumulativo y multiinstitucional de las políticas públicas.

Los cambios tecnológicos lo están transformando todo y el potencial para la ganancia productiva es imposible de medir. La nueva economía ha generado una ola de innovaciones que no pueden ser subestimadas. La gobernabilidad en la era informática implica una diversidad de mejoras y avances que no pueden ser evaluadas de manera conjunta. Hay evidencia clara de que la libertad de información y la transparencia nunca han estado tan cerca como ahora. El impacto sobre la corrupción y los hábitos de secrecía son enormes, como lo es el potencial para mejorar las bases de la informática de la democracia y los negocios.

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Resulta claro que el tema de la gestión pública no representa uno de los problemas más importantes para México en la actualidad. No obstante, la falta de confianza en la posibilidad de un cambio de política en esta área es emblemático del fatalismo de este país. El potencial para obtener múltiples beneficios de eficiencia y ganancias democráticas en este terreno es enorme, pero también es grande la tentación del patronaje de políticas de corto plazo que pueden inhibir cambios sustanciales en esta estratégica área.

Las primeras decisiones que adopte Fox señalarán el curso que su gobierno tomará en este terreno. Lo cierto es que existen grandes expectativas de que Fox distinguirá a su administración de las prácticas comunes. Resulta obvio que todos los gobiernos necesitan espacio suficiente de maniobra para acomodar a sus aliados, pero también resulta difícil creer que existan países que sigan evitando sentar las bases de sistemas burocráticos basados en el mérito.

Algunas medidas administrativas inevitablemente han acaparado la atención, como la reorganización de las fuerzas armadas, dada la importancia histórica del rol de los militares. Las posibles reformas en el tema de la gestión pública constituyen un tema complejo, ya que no es claro si el gobierno de Fox tratará asuntos como el reclutamiento de personal, auditorías, presupuestación y tecnología de la información como prioridades. Las cuestiones para llevar a cabo sistemas de regulación adecuados también demandan especial atención debido a las dificultades que presenta el momento de transición de un modelo eminentemente estatal a uno abierto a los mercados competitivos internacionales.

El cambio en las políticas significa un replanteamiento en las estructuras, los procesos y la gente. Lo que es claro es que no experimentaremos desarrollo sin una competencia abierta y justa entre el sector público y el privado. A estas alturas el gobierno de Vicente Fox sabe que ninguna organización empresarial demandará más competencia así como tampoco ninguna área del sector público demandará selecciones públicas. Tan sólo con sus primeras selecciones para el gabinete y anuncios de planes a seguir, Fox revelará su estrategia. Audiencias nacionales e internacionales esperan que el presidente electo haya utilizado estos meses para escoger a un equipo capaz y definir un programa mínimamente consistente con las altas expectativas que muchos grupos han desarrollado.

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Notas

1 A finales del siglo XIX, Woodrow Wilson, considerado el precursor de la ciencia de la administración en Estados Unidos, defendía la necesidad de separar las funciones políticas y administrativas de la aplicación a éstas últimas de métodos científicos de trabajo, encabezando la vertiente de la progressive public administration (PPA). Michael Barzelay denomina las características del gobierno estadunidense de principios de siglo (tales como el enfoque en los valores de eficiencia, la administración impersonal de la autoridad pública y la jerarquía de controles verticales y centralizados) como la "reforma burocrática".

2 De acuerdo con Christopher Hood (1991), el nacimiento de la new public management (NPM) se ha convertido en la "denominación común del conjunto de doctrinas muy similares que han dominado la agenda de la reforma burocrática en diversos países de la OCDE desde finales de los años setenta". Para Barzelay, como el viejo enfoque de la "reforma burocrática" ya no es suficiente para responder a los retos que enfrenta la gestión gubernamental en la actualidad, propone caracterizar el paradigma posburocrático para mejorar la relación entre los diferentes niveles de la organización.

3 No debe olvidarse que en México ha habido algunos intentos por parte del gobierno federal para establecer y profesionalizar el servicio público de carrera.

4 No obstante, como se sugiere en una publicación reciente del Banco Interamericano de Desarrollo, ante los profundos cambios que conllevan los procesos de democratización, descentralización e integración regional, la gestión pública tiene que ir más allá de las técnicas de gerencia empresarial (diagnóstico, diseño y desarrollo). Carlos Losada i Marrodán, ƑDe burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado, 2000.

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*Maestros en administración pública y política pública por la London School of Economics and Political Science (LSE) y actualmente candidatos al doctorado en ciencia política también en LSE. Profesores adjuntos de la cátedra virtual CLAD-UNESCO: La nueva gestión pública: análisis de la reforma del Estado.