MARTES 23 DE MAYO DE 2000
Ť Arturo Alvarado, analista de El Colegio de México
El presupuesto, medio para controlar a gobiernos estatales
Ť Constante, el litigio entidades-Federación por recursos fiscales
Alonso Urrutia Ť Signo de los tiempos de transición, las relaciones del Ejecutivo federal con los gobiernos estatales en manos de la oposición transcurren entre el litigio por los recursos fiscales y los desencuentros políticos.
En un contexto en que el Ejecutivo federal se reserva 80 por ciento de los recursos -los estados sólo ejercen 16 por ciento, dejando el restante 4 por ciento a los municipios-, el forcejeo presupuestal es la fuente de las mayores disputas.
Y es que frente al avance de la oposición en el Congreso de la Unión, la decisión de cómo se reparten los fondos "es uno de los último reductos del presidencialismo en declive", asegura Arturo Alvarado, analista de El Colegio de México.
La situación cobra relevancia ante el hecho de que el PAN y el PRD gobiernan las tres entidades con mayor peso económico: Distrito Federal, Nuevo León y Jalisco. En conjunto, éstas generan 45 por ciento del producto interno bruto (PIB) del país y sus aportaciones fiscales a la Federación alcanzan una proporción similar.
Las diferencias presupuestales han dado origen a conflictos políticos y hasta jurídicos, como la demanda de controversia constitucional que presentó el gobierno perredista de la ciudad de México contra la decisión del Ejecutivo federal de retirarle recursos del ramo 33, destinado al combate a la pobreza.
El gobierno capitalino lo responsabilizó de querer "boicotear", con esas medidas, el cambio político en la ciudad.
Poco más de diez años después de que, en 1989, Ernesto Ruffo ganara la primera gubernatura opositora en Baja California, las experiencias de gobierno tienen su peso en la contienda presidencial.
Los tres principales candidatos a la Presidencia han sido gobernadores: Vicente Fox, de Guanajuato; Francisco Labastida, de Sinaloa, y Cuauhtémoc Cárdenas, del Distrito Federal.
Esos espacios de poder han permitido a la oposición consolidar sus liderazgos y cuestionar al gobierno federal, que guardó su distancia con quienes ya preveía como candidatos. Y en un país donde pesan los signos políticos, el Presidente no realizó una sola gira ni a Guanajuato ni al DF cuando gobernaban los actuales candidatos presidenciales.
Las penurias fiscales
Las diferencias que han sostenido la Federación y los estados gobernados por la oposición reflejan -dice Ignacio Marván, investigador del CIDE- que los avances democráticos no han traído cambios en las instituciones que permitan una relación fluida entre gobiernos de partidos distintos. Así, en un escenario de efectiva competencia electoral, las autoridades que surgen con mayor legitimidad democrática tienen márgenes reducidos de acción.
En la perspectiva de Alvarado, ello se muestra claramente en el esquema de coordinación fiscal prevaleciente. El manejo presupuestal de la Secretaría de Hacienda se ha convertido en "un instrumento de control político a los estados".
La exigencia de replantear la coordinación fiscal es generalizada, e incluye a los tres estados con mayor peso económico.
Una larga lista de ejemplos parte desde que Ruffo, primer gobernador opositor, se atrevió a hablar de la soberanía de Baja California y de replantear el pacto fiscal. Su postura sobre la distribución de los recursos derivó en una inédita disputa de un estado con la Secretaría de Hacienda.
Desde entonces, el anecdotario del avance democrático del país pasa por la confrontación política con Hacienda, medida en pesos y centavos.
Hoy, el asunto sigue casi igual, sin distingos del tipo de oposición, como lo resume el gobernador de Zacatecas, Ricardo Monreal: "Con muchos secretarios de Estado, la relación es fluida, pero con Hacienda la política es de puertas cerradas".
Su llegada al gobierno se complicó aun más que el resto de los gobiernos opositores, provocada por el exceso de gastos de la administración priísta saliente, que comprometió unos 150 millones de pesos destinados a la gestión perredista. Monreal debió negociar con el presidente Ernesto Zedillo para que le repusieran los fondos.
Las quejas contra la desigual coordinación fiscal provienen de todos los estados opositores. Lo mismo del gobernador panista de Nuevo León, Fernando Canales Clariond -que amenazó con revisar su participación en el pacto fiscal-, que de la jefa de gobierno perredista del Distrito Federal, Rosario Robles, quien llevó su inconformidad a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), entre otros ejemplos recientes.
En años consecutivos, el Gobierno del Distrito Federal presentó controversias constitucionales ante la SCJN porque considera ilegal la decisión federal de excluirlo de las partidas destinadas al combate a la pobreza contenidas en un fondo de aportaciones municipales asignado en función de la población. El argumento federal es que en la ciudad no hay municipios.
Los reclamos de los gobiernos opositores alcanzaron dimensiones insólitas en diciembre pasado, cuando siete gobernadores del PAN y el PRD convergieron en la Cámara de Diputados para solicitar la creación de un fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los estados.
ƑFederalismo partidista?
La creciente presencia de la oposición en los gobiernos estatales está lejos de expresarse en una mayor capacidad de negociación de las entidades para satisfacer las demandas de su población.
"Hay un mayor pluralismo, los partidos han adquirido mayor fuerza política, pero eso no se ha traducido en mejores condiciones de negociación de los estados ni en su fortalecimiento. Se ha creado una especie de federalismo partidista en donde PAN y PRD negocian por sus estados en el Congreso de la Unión", advierte Alvarado.
"La decisión es puramente política y no hay competentes conceptuales de teoría económica, razonamientos fiscales o decisiones sobre la política social". Alvarado es enfático en las razones electorales de la política fiscal: "Todo esto se resume en quién decide qué, cómo y quién ejerce el gasto".
-ƑEste es el punto más rezagado en la reforma del Estado?
-No diría más rezagado, sino donde se hace más evidente que es una disputa política.
La confrontación político-financiera tiene su impacto en los márgenes estatales para concretar sus propuestas electorales y aplicar sus políticas públicas. Se han descentralizado funciones y responsabilidades, pero no recursos. Una de las principales quejas corresponde a los programas educativos. Los gobiernos estatales deben canalizar entre 50 y 60 por ciento de sus fondos a este renglón que destina, principalmente, a la nómina magisterial.
Regateo presupuestal, parte de una ofensiva política: PRD
Los manejos fiscales de la Federación, evalúa el CEN del PRD, no es un asunto meramente tecnocrático, es sólo una de las facetas de su trato a la oposición. Martha Dalia Gastélum, secretaria de Acción Electoral, destaca: "El regateo de los recursos al DF formó parte de una estrategia general en contra del gobierno capitalino, la más intensa de las que se hayan desatado contra una administración opositora y que incluyó a algunos medios de comunicación".
Añade que las diferencias políticas entre los gobiernos federal y capitalino se hicieron patentes fundamentalmente en torno al manejo del conflicto universitario y recientemente el involucramiento del secretario de Turismo y ex jefe del Departamento del Distrito Federal, Oscar Espinosa, en malos manejos financieros en su administración.
Por su carácter estratégico, la embestida federal contra el gobierno del PRD, y en particular hacia Cuauhtémoc Cárdenas, cobró dimensiones y efectos nacionales que aún padece el partido, señala.
Las disputas de los gobiernos estatales panistas más abiertas con el Ejecutivo federal se han desprendido de los homicidios de Luis Donaldo Colosio y el cardenal Juan Jesús Posadas Ocampo.
Las protestas de Ruffo por la decisión del gobierno de Carlos Salinas de atraer a la PGR la investigación del caso Colosio, o el último informe de gobierno de Jalisco, en el que Alberto Cárdenas arremetió contra esa procuraduría y su titular, Jorge Carpizo, en el caso Posadas, lo testifican.
Más reciente, en el contexto de la precampaña electoral y con marcados fines políticos de ambas partes, Fox, entonces gobernador de Guanajuato, entró en un debate público con el entonces secretario de Desarrollo Social, Esteban Moctezuma, en torno a las cifras de la pobreza y educación en la entidad, polémica reditada recientemente.
Otro ámbito de descalificación hacia administraciones panistas ha sido la elevada incidencia delictiva en algunos estados, como Baja California, Jalisco o Chihuahua -en tiempos de Francisco Barrio-, mismos que se han convertido en bastiones del crimen organizado.
Ana Rosa Payán, secretaria de Acción Gubernamental del CEN del PAN, sostiene que esa es una imputación ligera que pretende trasladar, a los gobiernos panistas, responsabilidades de la Federación. Si bien hay un elevado registro de crímenes, la mayoría están asociados al narcotráfico o al mercado de armas, y "su combate es responsabilidad de la Federación"
El trajinar con el priísmo opositor
Unica entidad donde se ha completado el ciclo de la alternancia y donde el PRI ha vuelto al poder -pese a que, dice Payán, fue la mejor administración panista-, Chihuahua es un claro ejemplo de los extremos a que ha llegado la relación con un priísmo opositor.
En diciembre de 1996, la administración de Barrio enfrentó una de sus mayores crisis de gobierno: la decisión del Congreso local -de mayoría priísta- de reorientar partidas presupuestales puso a la entidad al borde del colapso financiero.
Barrio respondió con el veto a la Ley de Egresos, y precipitó el conflicto. En los primeros meses de 1997, el gasto se hizo a partir de la Ley de Egresos del año anterior.
Finalmente se llegó a un acuerdo y el nuevo ejercicio fiscal comenzó a operar en marzo de 1997.
Meses después hubo un nuevo enfrentamiento de poderes, esta vez por reformas electorales. El PRI y el PRD aprobaron una nueva ley ante la molestia del gobernador, quien la promulgó bajo protesta, pues, entre otros aspectos, retiraba al Ejecutivo la posibilidad de proponer la terna para integrar los órganos encargados de los comicios.
Las crisis de poderes no sólo las han padecido el PAN y el PRD en el gobierno, sino también en aquellos estados donde con un gobernador priísta, ambos hacen mayoría en el Congreso.
Sólo dos ejemplos. En septiembre de 1999, la irritación del PAN y PRD contra lo que consideraron una "elección de Estado", que llevó al poder al mexiquense Arturo Montiel, puso en riesgo su toma de posesión ante una posible falta de quórum. Un acuerdo con el PRD logró que se alcanzara la asistencia necesaria para que sesionara el Congreso estatal.
Otro caso, aún más crítico, fue la determinación de la mayoría opositora en el Congreso de Morelos de llevar a juicio político al ahora ex gobernador Jorge Carrillo Olea, lo cual precipitó su renuncia y, al paso del tiempo, lo obligó a enfrentar un proceso judicial.
Para Alvarado, uno de los beneficios del avance democrático en el país es el fin de la "impunidad descarada". Reconoce que aun no se alcanza un nivel en que la rendición de cuentas sea una práctica común, pero hoy, por lo menos se ha puesto un coto a la impunidad "de gobernadores como Carrillo Olea; el ciudadano empieza a entender que puede usar su voto para castigar un mal gobierno".