Los excluidos del Progresa

Julio Boltvinik

El primer paso en la identificación de los pobres en el Progresa consiste en limitar la aplicación del programa a los pobres extremos de localidades rurales de alta y muy alta marginación, de acuerdo con el índice de marginación del Conapo para 1995. Como dicho índice identifica localidades según su grado de marginación, pero no a los hogares, excluye a los pobres extremos que vivan en una localidad urbana o en una rural que no sea de muy alta o alta marginación. Es decir, esta etapa del proceso de selección no controla el error de excluir a los pobres extremos que tienen la mala suerte de vivir en localidades urbanas o rurales que fueron calificadas como de muy baja, baja o media marginación (error del tipo I). Connotados especialistas como Amartya Sen sostienen que uno de los problemas de la focalización (2) es que al intentar prevenir el error de inclusión (o tipo II) es decir, apoyar a los no pobres, característico de los programas universales, se comete el error de excluir a pobres del programa.

En el Cuadro 1 se presenta un cálculo de los errores de exclusión (o tipo I) en el Progresa. A partir de las bases de datos de la ENIGH 96 (la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares) elaborada por Inegi, se calcula la incidencia de la pobreza extrema (proporción de pobres extremos en la población) con las siguientes líneas de pobreza extrema:

a) La que aplica Progresa (Gómez de León, 1998), la más baja de todas, equivale aproximadamente a un dólar por persona por día, similar a la que recomienda el Banco Mundial para los países más pobres de África, y que es igual al costo de una de las Canastas Normativas Alimentarias (CNA) de Coplamar, calculado en 1980-81, con base en hábitos de consumo de 1975.

b) La de Levy (1991), que en principio debería ser 25% más alta que la de Gómez de León, ya que el costo de los alimentos los expande por un factor de 1.25%, apoyándose para ello en la opinión de Streeten y Lipton, según la cual el mínimo para las necesidades no alimentarias es de alrededor de 20% del total (3). Al hacerlo, Levy (1994: 35) deja claro que lo que hace Progresa --comparar el costo de la canasta alimentaria y el gasto total del hogar (o su ingreso)-- "subestimaría la pobreza extrema". Es decir, aun desde la postura minimalista de Levy, el Progresa subestima la pobreza extrema. Lo que hace Levy implica un coeficiente de Engel (proporción del gasto dedicado a alimentos) de 0.8, lo que está absolutamente fuera de proporción total con los valores observados (4).

c) Las de Inegi-Cepal (1993). A diferencia de los dos casos anteriores, Inegi-Cepal utiliza diferentes líneas para el medio urbano y para el rural. Cepal, al igual que Gómez de León, interpreta el costo de una única cna como la Línea de Pobreza Extrema (LPE). A pesar de ello, las LPE difieren entre ambos medios puesto que Cepal supone precios más bajos de los alimentos en el medio rural. Para obtener la línea de pobreza, expande la LPE con factores diferenciales entre ambos medios (1.75 en el medio rural y 2.00 en el urbano). Por lo dicho antes (nota 3), la línea de pobreza de Cepal delimita a los pobres alimentarios. Una cosa importante debe notarse. La CNA que utiliza Cepal refleja las dietas del estrato de referencia, no intenta ser de costo mínimo y cambia en el tiempo a medida que cambian los hábitos de la población. Es, por tanto, una canasta mucho más cara que las usadas por Levy y por Progresa (la urbana es 66% más cara que esta última).

Veamos los resultados del Cuadro 1. Recordemos que se trata de un ejercicio para calcular lo que incluye y no incluye Progresa, y que los resultados guardan cierta distancia con la práctica real del programa. En primer lugar, porque estamos usando la enigh 96 y no las Encuestas de Caracterización Socio Económica de los Hogares (ENCASEH) que usa Progresa, cuya información no es pública. En segundo lugar, porque sólo aplicamos la LP y no el análisis estadístico subsecuente que utiliza Progresa (el análisis discriminante), que en el ejercicio que Gómez de León presenta a nivel nacional implicó un aumento del número de pobres. En tercer lugar, porque las condiciones de cercanía de servicios educativos y de salud no se pueden aplicar en el cálculo.

Aplicando la LPE de Progresa (Gómez de León, 1998) a todos los hogares del país en la enigh 96, obtenemos una población en pobreza extrema de 21.7 millones (3.6 millones de hogares). En un programa de focalización a pobres extremos, que no tuviera errores de exclusión ni de inclusión, y suponiendo de momento que este procedimiento de identificación fuese el correcto, toda esta población (y sólo ella) debería ser cubierta por el programa. Sin embargo, toda la población urbana queda excluida (8.7 millones de personas, el 40% de los pobres extremos).

Pero, además, al seleccionar sólo las localidades de muy alta y alta marginación, otros 4 millones de pobres extremos (el 40% de la población rural de 9.9 millones que habita fuera de ellas) quedan excluidos de toda posibilidad de selección. Con la LP de Progresa, la incidencia rural de la pobreza extrema es del 51.3%. Aunque naturalmente, ésta debe ser más baja en las localidades que no son de muy alta y alta marginación, el cálculo de 40% señalado es en realidad un cálculo optimista. Al sumar los 4 millones anteriores a los 8.7 millones de las ciudades, obtenemos la cifra de 12.7 millones excluidos del Progresa, que representa el 58.5% de los 21.7 millones de pobres extremos que identificamos en el medio rural.

En resumen, la población incluida sería de sólo 9 millones (5). Es decir, con la propia LP del Progresa, el error de exclusión es del 141% si se calcula sobre la población incluida, y del 58.5% si se calcula sobre el universo que debió incluirse.

Pero ésta no es toda la exclusión del Progresa. Los cálculos anteriores subestiman fuertemente la población en pobreza extrema, ya que están hechos con la LPE de Progresa, que es sólo el costo de una canasta alimentaria sumamente austera, lo que equivale a suponer que los hogares pueden destinar el 100% de su presupuesto a alimentos crudos (Un coeficiente de Engel de 1.0). Hemos visto (nota 4) que el coeficiente de Engel real de los más pobres del medio rural está alrededor de 0.5. Esto significaría que la línea de pobreza extrema correcta (si uno reduce la pobreza extrema a su dimensión alimentaria) debería ser alrededor del doble que la que usa Progresa.

En el Cuadro 1 se presentan cálculos de la exclusión resultante si la pobreza extrema la midiésemos con las líneas de pobreza extrema de Levy, urbanas y rurales de Cepal-Inegi y con las líneas urbanas y rurales de pobreza de Cepal-Inegi, que representan 1.21, 1.66, 1.32, 3.33 y 2.3 veces la lpe de Progresa, respectivamente. La presencia de pobreza extrema a nivel nacional, pasa de 21.7 millones a 28.6 millones con la de Levy, a 38.7 millones con la de Cepal y a 66.6 millones con la de pobreza de la Cepal. Los hogares incluidos naturalmente van con virtiéndose en una fracción decreciente de estos universos de pobres, y los excluidos en una proporción creciente. Esta última proporción pasa (Cuadro 1) del 58.4%, al usar la lpe de Progresa, al 61.7% con la de Levy, al 69.6% con la lpe de Cepal, hasta llegar al 78.4% con la lp de Cepal-Inegi. Es decir, la proporción de incluidos va descendiendo desde el 41.7%, al 38.3%, al 30.4% y al 21.6%. En ninguno de los casos la inclusión llega a la mitad del universo de pobres extremos. En la última incluye casi sólo uno de cada cinco pobres extremos.

1 Este texto se apoya extensamente en "La identificación de los pobres en el Progresa", ponencia de Julio Boltvinik y Fernando Cortés presentada al IV Seminario de Política Social. Teorías vigentes para el combate a la pobreza (Zapopan, agosto de 1999), organizada por la Universidad de Guadalajara y la Universidad Iberoamericana.

2 Amartya Sen (1995:24) sostiene que la focalización provoca reacciones en los "pacientes" --tales como distorsión de la información para ser merecedores de los beneficios de la política y modificación de la conducta económica-- a la vez que destaca el estigma por entrar en el programa, las pérdidas administrativas y de invasión, y los costos sociales de asimetría del poder y de corrupción. Frances Stewart (1998: 56 y 57), al examinar experiencias de programas focalizados en varios países, sostiene que la focalización del gasto muestra varias fallas: omite a pobres que no cumplen con el criterio de focalización; de todas maneras se filtran personas que "merecen" la ayuda y los pobres no se benefician de mayores recursos por persona, como sugieren los proponentes del gasto focalizado.

5 El lector no debe sorprenderse al comparar esta cifra con las que maneja el Progresa de participantes en el Programa, que son sustancialmente más altas. Por una parte, por la presión de los gobernadores y otras razones se han estado incluyendo algunas localidades de marginación media en el programa. Además, como se señaló, el análisis discriminante añade pobres extremos a los calculados por línea de pobreza extrema.

Referencias bibliográfica

Boltvinik, Julio, "Poverty in Latin America: a Critical Analysis of Three Studies", International Social Science Journal, NŶ 148, junio, Oxford, 1996.

Gómez de León, José, "Dimensiones correlativas de la pobreza en México: elementos para la focalización de programas sociales", ponencia presentada a la primera reunión la Red LACEA/BID/Banco Mundial sobre Desigualdad y Pobreza, Buenos Aires, 21-24 de octubre de 1998.

Levy, Santiago "La pobreza en México", en Félix Vélez (compilador), La pobreza en México. Causas y políticas para combatirla, Fondo de Cultura Económica, México, 1994, pp.15-112.

Sen, Amartya, "The Political Economic of Targeting", en Dominique van de Walle y Kimberly Nead (eds.) Public Spending and the Poor. Theory and Evidence. Banco Mundial/John Hopkins, 1995.

Stewart, Frances, "La insuficiencia crónica del ajuste" en Eduardo Bustelo y Alberto Minujin (editores), Todos entran: propuesta para sociedades incluyentes, Unicef, Santa Fe de Bogotá, 1998.