Luis Hernández Navarro
Banco Mundial y privatización
Muchas de las modificaciones contempladas en la propuesta de cambio estructural de la industria eléctrica en México fueron sugeridas por el Banco Mundial desde el 10 de junio de 1995. Esto se desprende con claridad del análisis del capítulo de Infraestructura del documento confidencial del Banco Mundial titulado Mexico Strategy Papers.
Según el informe del Banco Mundial "la mayoría de los proveedores de servicios públicos ofrecen servicios cualitativamente inferiores y son altamente ineficientes, especialmente los monopolios públicos como la Comisión Federal de Electricidad (CFE)". El organismo multilateral sostiene que se requiere acelerar y profundizar los esfuerzos de privatización para servicios de infraestructura nacional (entre los que se encuentra la CFE). Señala que se debe promover la inmediata comercialización de la infraestructura pública que provee servicios, así como separar sus operaciones en unidades distintas que compitan entre si; que hace falta revisar el marco regulatorio para asegurar que no impida la provisión privada de servicios de infraestructura, y que hace falta impulsar la apertura a la importación de hidrocarburos. Plantea la conversión de Luz y Fuerza del Centro (LFC) en una empresa dedicada exclusivamente a la distribución de fluido eléctrico.
El reporte no se limita a hacer sugerencias de política para el sector eléctrico, sino que abarca un gran variedad de temas. Fue preparado por el organismo multilateral para ser usado por la administración de Ernesto Zedillo, y es similar en su formato a un conjunto de recomendaciones elaboradas por esta institución en 1988 para el gobierno de Carlos Salinas de Gortari. Un memorándum que acompaña el informe final hace notar que la información contenida es muy sensible para el gobierno mexicano, y debe ser usada de manera confidencial.
El gobierno siguió recomendaciones
Casi todas las recomendaciones del Banco han sido incluidas en la propuesta de cambio estructural de la industria eléctrica en México, elaborada por el presidente Ernesto Zedillo. Aunque aún faltan por conocer muchos aspectos de la iniciativa de reforma gubernamental, ésta sostiene la necesidad de transformar los organismos públicos del sector eléctrico en diversas empresas especializadas de generación y de distribución de energía, una mayor apertura a la inversión privada, un nuevo marco regulatorio y la desincorporación (privatización) de la mayoría de las plantas de generación y distribución que hoy son propiedad estatal.
De acuerdo con el Banco, hasta 1995 el gobierno mexicano había logrado un éxito limitado para mejorar la eficiencia de la CFE y de la LFC reformando el sector eléctrico de manera gradual. Sin embargo, el gobierno de Zedillo debía de escoger entre adoptar una estrategia amplia de racionalización y privatización del sector al estilo de Argen- tina, Chile y Perú, o seguir con la estrategia gradualista, que implica también una apertura cada vez mayor al sector privado. La propuesta de reforma gubernamental muestra que, ante este dilema, el Ejecutivo mexicano optó por seguir el camino que el Banco Mundial denomina como amplio, e hizo a un lado la vía de las reformas graduales.
Según el organismo multilateral, independientemente de estos dos escenarios, el papel principal del gobierno consiste en tomar una serie de medidas, entre las que se encuentran: fijar políticas amplias para manejar el padrón de propiedad dentro del sector y su estructura. Separar la política, la regulación y las operaciones, y desglosar los servicios sujetos a la competencia de los que no lo son. Establecer mecanismos regulatorios independientes, tanto del gobierno como de los operadores, para asegurar el acceso no discriminatorio a la red de servicios, promover la competencia y posibilitar la fijación de precios de mercado. Asignar la más alta prioridad en la inversión pública al reforzamiento y modernización de los sistemas de trasmisión y subtrasmisión, para reducir las pérdidas técnicas y facilitar el acceso no discriminatorio para todos los generadores.
Además, bajo ambos escenarios, el gobierno mexicano debería de profundizar la autonomía de la Comisión Regulatoria de Energía (CRE), y permitirle el cobro de las tarifas de las entidades que regula, como se hace actualmente en otros países. El objetivo sería reducir o eliminar la dependencia del CRE en cuestiones presupuestales y de apoyo administrativo, así como revertir la percepción pública sobre su falta de independencia.
Una de las preocupaciones centrales del reporte del organismo multilateral es sobre la política de abasto de combustible. Desde su lógica, Pemex fija de manera monopólica los precios, y ofrece productos de calidad poco confiables y un abasto inseguro. Por ello, sostiene que es necesario considerar la apertura a la importación de hidrocarburos y ampliar la competencia. En caso de que la paraestatal se mantenga como un monopolio, el gobierno federal tendría que redefinir sus políticas en torno a la contratación de combustible, para asegurar la calidad y la confiabilidad y precios no monopólicos.
Según el Banco Mundial, una estrategia amplia para reformar el sector eléctrico debe concentrarse en tres puntos relacionados entre sí: estructura, regulación y propiedad.
De acuerdo con el organismo multilateral, para restructurar el sector eléctrico se debe promover la competencia y permitir que las fuerzas del mercado establezcan los precios, y así facilitar la eficiencia operativa. En México, la verdadera competencia sólo puede lograrse si se divide a la CFE en unidades especializadas. Para ello se requiere considerar la formación de empresas independientes, administradas con criterios comerciales, así como la creación de compañías de generación multiple, según su ubicación geográfica o el tipo de planta. Para maximizar la competencia, no debe permitirse que ninguna empresa tenga o controle más de 20% de la capacidad instalada nacional. Asimismo, se necesita permitir que cada una de las empresas pueda vender energía a cualquier compañía de distribución o gran consumidor.
El Banco Mundial plantea que se debe preservar la participación en el sistema de los productores independientes de energía y los cogeneradores actualmente incluidos en la Ley de Electricidad. Se requiere, además, permitir que una o más corporaciones de trasmisión sean dueñas del sistema de trasmisión de alto voltaje y del Centro de Operación del Sistema Eléctrico Nacional (COSEN). En este último punto, la propuesta gubernamental y las recomendaciones del Banco son diferentes, pues el documento del Ejecutivo mexicano sostiene que el COSEN debe ser un organismo público descentralizado.
Crear empresas de distribución
La institución financiera considera que se necesita formar empresas de distribución regionales separadas, que sean dueñas de los sistemas de distribución en cada área, y que manejen las ventas al menudeo de energía. Cada compañía estaría obligada a proveer servicio a todos los clientes en su área de concesión. Asimismo, se debe permitir que los grandes consumidores escojan a su proveedor.
El organismo multilateral sostiene que Luz y Fuerza del Centro debe pasar a ser una empresa de distribución, y sus plantas de producción deben de ser transferidas a una de las nuevas empresas de generación de energía.
Debe de transferirse al CRE la responsabilidad regulatoria para fijar los precios de las entidades que participan en el sector de energía que tiene la SHCP. La Comisión autorizaría las tarifas que deben ser cobradas por la empresa de transmisión para tener acceso a sus servicios, y por las empresas de distribución, para los pequeños consumidores. Los precios de generación bruta serían determinados por el mercado.
El principal reto de la estrategia gradualista en el corto plazo sería incrementar la competencia y la participación de la iniciativa privada en el sector eléctrico. Para ello, según el Banco, se requieren cinco tipos de medidas. Primero, transferir las actividades de trasmisión de la CFE a una entidad legalmente autónoma. La lección más importante que se desprende de las reformas en el sector de energía hechas en otros países es que, para evitar que se produzcan prácticas discriminatorias contra algún productor, se requiere del establecimiento de una entidad de transmisión separada, que no tenga afiliación con generadores o con distribuidores.
Segundo, la CFE debe vender toda su capacidad de generación. Se necesita identificar las inversiones apropiadas en la red de transmisión, expandiendo la capacidad y mejorando la confiabilidad, para asegurar acceso de los generadores privados y minimizar los costos de operación.
Tercero, se requiere mejorar la eficiencia, en un comienzo a través de la regionalización de los servicios de distribución y creando centros de ganancias. Además, LFC deberá de enfrentar el problema de exceso de personal.
Cuarto, convertir a las entidades de distribución regionales en empresas independientes. Actualmente, las unidades de distribución de la CFE pueden ejercer un poder de compra que limita el margen para la competencia efectiva y la inversión privada en generación de energía. Con un marco regulatorio adecuado, estas empresas formarían parte de una estructura de industria competitiva para mayores segmentos del mercado.
Y, quinto, ampliar el rango para la inversión del sector privado. La CFE debe de limitar las especificaciones a la capacidad deseada y a los requerimientos de actuación de quienes concursen para contratos nuevos como productores privados independientes. Esto permitiría que los inversionistas potenciales propusieran alternativas que res- pondan mejor a los estándares deseados. Además, se necesitaría profundizar las reformas a la Ley para Electricidad Pública de 1992, para permitir la participación del sector privado en la trasmisión y distribución.
Se promovería más competencia
De acuerdo con el Banco, en el mediano plazo la privatización de los servicios de distribución promovería más competencia, posibilitaría que fueran fijadas tarifas de acuerdo con precios de mercado, y movilizaría recursos urgentes para enfrentar los requerimientos de la economía en el futuro.
El análisis del reporte del Banco Mundial de junio de 1995 muestra que la propuesta gubernamental de reformas al sector eléctrico de 1999 ha retomado muchos de los consejos del organismo multilateral, optando por transformaciones drásticas del sistema en contra de los cambios graduales. Si los funcionarios mexicanos que elaboraron la iniciativa decidieron caminar por la vía sugerida por el Banco Mundial por convicción o como resultado de una negociación es algo que no se desprende del informe. Sin embargo, hay muchos antecedentes que muestran cómo esta institución pone como condición para que naciones independientes obtengan créditos el que sigan sus "sugerencias". El documento Mexico Strategy Papers hace evidente que la supuesta decisión soberana que se ha esgrimido para justificar la reforma del sector eléctrico está en entredicho.