Ante el fracaso del viejo corporativismo laborista, en 1978 surgió una fuerte reacción opositora conocida como el ``invierno del descontento''. Durante las elecciones de 1979, el Partido Conservador sustentó su oferta política en un simple diagnóstico de la situación que enfrentaba el Reino Unido: ``Existía una intervención estatal excesiva, con un Estado ineficiente e irresponsable, en la cual la influencia de las cúpulas sindicales había crecido desmesuradamente; el estado de bienestar generaba incrementos interminables en los impuestos, y la sobreregulación de la economía minaba cada vez más la estabilidad financiera de la iniciativa privada(1)''.

Con el triunfo del Partido Conservador en 1979 y durante el mandato de la primera ministra Margaret Thatcher, se realizaron profundas reformas económicas orientadas hacia la redefinición del papel del Estado en la economía, incluyendo la desregulación económica y la privatización masiva de las empresas del Estado. El gobierno de Tatcher se basó en la convicción de que ``cualquier programa o servicio desarrollado en el sector privado podría realizarse de manera mucho más eficiente, más barata y con una mucho mayor satisfacción para los consumidores, que lo que podría hacer el gobierno''(2).

No resulta extraño, pues, que los programas de privatización se relacionen ampliamente con el Reino Unido, y especialmente con el gobierno de Thatcher.

El proceso de privatización se inició en 1979 con la venta de una parte del programa de vivienda estatal y de algunas acciones de la industria petrolera. Para 1997 cerca de 30 empresas estratégicas que estaban en control del Estado fueron privatizadas, entre ellas el resto de la industria petrolera, y las de telecomunicaciones, transporte, gas, aviación y agua.

Sin embargo, a pesar de las numerosas privatizaciones que se han realizado en el Reino Unido en los últimos veinte años, el caso de la industria eléctrica destaca como uno de los ejercicios más radicales y ambiciosos, sobre todo al compararse con los procesos de desnacionalización de la industria eléctrica seguidos en otras partes del mundo(3).

El plan del gobierno conservador para privatizar la industria eléctrica en Inglaterra y Gales, anunciado en 1988, contemplaba cuatro elementos fundamentales:

1. Una separación vertical entre la generación y la transmisión eléctrica,

2. un rompimiento horizontal y la liberalización de la generación eléctrica,

3. una estructura regional para la distribución y el suministro eléctrico al público, y

4. una liberalización por fases para el suministro eléctrico al público.

Sin duda, los dos primeros factores fueron los más controversiales, sobre todo debido a la noción de que, a pesar de que la tecnología eléctrica requiere de una coordinación muy estrecha entre las actividades de generación y transmisión, el plan de la privatización británica optó por la separación vertical de ambas para promover la competencia en el ámbito de la generación eléctrica.

Los antecedentes

Antes de la nacionalización de la industria eléctrica en el Reino Unido, ocurrida en 1947, existía una mezcla de propiedad tanto pública como privada. Cuando el gobierno laborista nacionalizó el sector eléctrico se profundizó una estructura altamente centralizada, con una Autoridad Eléctrica Central, responsable de la generación y el abastecimiento de la electricidad, con el control sobre doce oficinas regionales dedicadas a la distribución (Area Boards)(4).

La reorganización subsecuente, de 1955, en Escocia determinó un sistema de dos compañías independientes, verticalmente integradas: la South of Scotland Electricity Board (SSEB) y la North of Scotland Hydro-Electric Board (NSHEB). Siguiendo algunas de las recomendaciones del Herbert Committee, el Acta de Electricidad de 1957 concedió más autonomía a las doce oficinas regionales de Inglaterra y Gales, y constituyó el Comité de la Generación Eléctrica Central (Central Electricity Generating Board, CEGB) para la generación y la transmisión eléctrica.

El Consejo de Electricidad (Electricity Council) fue establecido también en 1957 como un foro para la industria en sustitución de la CEA, pero todavía carecía de un cuerpo regulador independiente, por lo que continuó el control ministerial. De esta manera, la generación y la transmisión de la electricidad fueron separadas verticalmente de la distribución y el suministro eléctrico, aunque con una estructura general que las coordinaba. La CEGB abastecía de energía eléctrica a las oficinas regionales bajo los términos establecidos en las Tarifas del Suministro Eléctrico (Bulk Supply Tariff, BST), una estructura administrativa que determinaba los precios.

La Comisión de Monopolios y Alianzas Estratégicas (MMO, por sus siglas en inglés) condujo auditorías de eficiencia a la industria eléctrica. Además de reportar el subsidio implícito del carbón, la comisión sostenía que los problemas principales de la industria tenían que ver con la evaluación de los costos y la inversión, sobre todo en el tiempo de la construcción de las plantas. No obstante, la comisión concluyó que la eficiencia de la operación técnica de la industria eléctrica era razonablemente buena.

Una importante medida de reforma regulatoria previa al proceso de privatización fue la promulgación del Acta de Energía de 1983, la cual removió el monopolio legal de la CEGB sobre la generación eléctrica. El acceso a ``terceros partidos'' para la transmisión y la distribución eléctrica fue abierto, aunque en términos muy vagos, y se requirió a las oficinas regionales publicar las tarifas de compara de la electricidad a los generadores privados. No obstante, ninguna competencia emergió como resultado de la promulgación del acta, lo cual demostró que la liberalización por sí misma no necesariamente creaba las condiciones para promover una competencia efectiva. En resumen, se concluía que había una regulación inadecuada para la competencia.

En los momentos previos a la elección de 1987, las políticas para liberalizar el mercado se encontraban bastante limitadas y tenían además poco efecto práctico. Ya en tiempos electorales, el Partido Conservador confirmó su intención de privatizar la industria eléctrica, y en febrero de 1988 este partido anunció las propuestas básicas para la reforma estructural de la industria eléctrica en la Iniciativa de la Privatización de la Electricidad (White Paper, del Departamento de Energía, 1988)

Las reformas

Después de dos años de intensa actividad para acordar los arreglos regulatorios y contractuales, el 31 de marzo de 1990 la empresa pública Central Electricity Generating Board (CEGB) se dividió en cuatro subempresas con recursos limitados del Estado: National Grid Company (NGC), PowerGen, National Power y Nuclear Electric. La nueva compañía National Grid retomó las actividades de transmisión de la CEGB y las actividades de generación se dividieron entre las otras tres empresas5.

A las doce Empresas Eléctricas Regionales (REC) de Inglaterra y Gales -antes conocidas como las Area Boards-, dueñas de las ganancias de la distribución de la energía local-, se les dieron acciones de la National Grid, y fueron vendidas en diciembre de 1990 por ocho millones de libras esterlinas.

La privatización de todas las demás áreas, excepto la nuclear, continuaron tanto en Escocia e Irlanda del Norte, como en Inglaterra y Gales. En marzo de 1991, 60% de las empresas National Power y PowerGen fue vendido por 2.2 billones de libras esterlinas y el 40% restante se puso a la venta en febrero de 1995. La Planta y la Hidroeléctrica Escocesas (Scottish Power y Scottish Hidroelectric) fueron privatizadas en junio de 1991 por 2.9 billones de libras esterlinas.

En suma, 13 billones de libras esterlinas -cerca de 230 billones de pesos- fueron recaudadas, haciendo de la industria eléctrica británica una de las dos privatizaciones más exitosas en el Reino Unido, sólo después de las telecomunicaciones. Las modernas plantas nucleares fueron finalmente removidas del dominio estatal y privatizadas en junio de 1996.

Reformas horizontales. Los activos de la generación eléctrica fueron repartidos entre las compañías National Power, PowerGen y Nuclear Electric. National Power y PowerGen recibieron todas las plantas de combustible de la CEGB, además de una cantidad muy limitada de capacidad hidroeléctrica; mientras que todas las plantas de energía nuclear fueron transferidas a Nuclear Electric, compañía que permaneció por mayor tiempo en manos del Estado.

Reformas verticales. Los demás activos de la CEGB fueron transferidos a la National Grid Company. La NGC es copropiedad de las doce oficinas regionales (REC), pero opera con bastante independencia. Por lo anterior, la separación vertical, tanto de la propiedad como del control de la generación y la transmisión que caracterizó por muchos años a la industria eléctrica estatal, fue remplazada por una integración vertical (propiedad pero no control) de la transmisión y la distribución.

Así, muchas de las actividades de coordinación que antes eran responsabilidad de la CEGB ahora corresponden a la NGC. La conducta de estas actividades se rige por acuerdos generales firmados por las compañías generadoras, las REC y otros participantes en el mercado de la electricidad.

También se requirió que las REC tuvieran licencias separadas para la distribución y el suministro eléctrico, por lo que éstos fueron separados verticalmente en términos contables, pero no en términos de propiedad o control. Dada la entrada de otras compañías para ofrecer el suminsitro eléctrico, el resultado ha sido más parcial que una completa integración vertical de la distribución y el suministro. Más específicamente, las REC son monopólicas en cuanto a la distribución, pero no en cuanto al suministro.

La estructura institucional y las reformas regulatorias

La estructura institucional para la regulación en la industria eléctrica británica es similar a la de otros países. El Acta de Electricidad de 1989 permitió el inicio del proceso de privatización eléctrica y estableció el puesto de Director General del Suministro Eléctrico (DGES) y la Oficina de Regulación Eléctrica (OFFER).

Los poderes de regulación estaban divididos entre el Director General, el Secretario de Estado(6) y la MMC, como en las otras utilidades reguladas. Esta acta le otorgaba al Secretario de Estado y al DGES responsabilidades para garantizar que todas las demandas fueran cumplidas, para asegurar que los concesionarios pudieran financiar las actividades autorizadas, y para promover la competencia en la generación y el suministro de la energía eléctrica. Con el tiempo, adquirieron mayores responsabilidades para proteger los intereses de los consumidores, promover la eficiencia, garantizar la seguridad de las operaciones, todo ello en el marco de fuertes consideraciones ambientales.

Los detalles de la regulación están contenidos en las licencias garantizadas en el acta, que por cierto son emitidas por el DGES con la autorización del Secretario de Estado correspondiente. Existen licencias separadas para la generación eléctrica, la generación nuclear, la transmisión del suministro público de la electricidad (distribución y venta comercial) y el suministro ``secundario''.

Los primeros resultados

Recientemente, el economista David Newbery presentó un reporte acerca del progreso de la privatización de la industria eléctrica británica. En términos generales, el autor argumenta que ``el experimento inglés ha sido muy positivo, pero ahora se encuentra ante el riesgo de caer en las viejas prácticas y vicios de la política energética''(7).

Newbery presenta un recuento de las principales consecuencias de este proceso privatizador en los cinco años posteriores a 1990:

1. La productividad laboral en la CEGB se ha duplicado.

2. La producción nuclear se incrementó 28%, sin ninguna mejora en la capacidad nuclear y cerca de 50% de los más modernos reactores de gas licuado.

3. La generación de gas quemado pasó de ser prácticamente nula a 15% de la producción, y a 30% en 1997.

4. El costo del combustible cayó 45% en términos reales.

5. El costo del combustible nuclear cayó 60% en términos reales.

6. Los precios del carbón cayeron 20% en términos reales.

7. Las ventas del carbón británico cayeron de 74 millones de toneladas a 30 millones de toneladas por año.

8. La tasa real sobre activos valuados al costo histórico creció de 14 a 24%.

9. La emisión de CO/k Wh cayó 28%l, mientras que el SO2 y el Nox cayeron en más de 40 por ciento.

La tragedia del carbón

Sin duda estas ganancias fueron impresionantes, pero en opinión del autor el cambio repentino por el gas afectó enormemente la industria del carbón. Durante la privatización, cerca de tres cuartas partes de la electricidad eran generadas por el carbón, por lo que, a fin de asegurar una transición gradual -pasada la elección de John Major en 1990-, los generadores fueron vendidos con contratos de tres años de llevar o pagar carbón muy por arriba de los precios internacionales. Así, al verse en la necesidad de renovar estos contratos a fines de 1992 la industria prefirió el gas en lugar del carbón, que les resultaba muy caro. Lo anterior aceleró el decremento de la fuerza laboral en la industria del carbón, que de 200 mil trabajadores en 1984 cayó a veinte mil en 1993, y actualmente oscila en cinco mil empleados.

El colapso del mercado del carbón presionó al gobierno y a la industria eléctrica a firmar otra vez sus contratos, pero ahora a cinco años por arriba de los precios internacionales. Al final, estos contratos hicieron posible que el gobierno de John Major privatizara la industria del carbón a un precio razonable. Estos contratos terminaron apenas en 1998, y de nuevo la demanda por el carbón británico cayó dramáticamente. La única diferencia es que ahora el Partido Laborista, un aliado tradicional de los mineros de la industria del carbón, está en el poder(8).

En conclusión, Newbery apunta que la competencia es la clave para promover la eficiencia de la industria eléctrica, no sólo la privatización por sí misma, como el Partido Conservador creía. En este sentido, su crítica más importante señala que al privatizar la industria eléctrica ésta no resultó suficientemente competitiva(9).

La evaluación final

A pesar de que el proceso de privatización eléctrica del Reino Unido es todavía reciente como para tener conclusiones definitivas, cabe destacar que los puntos controversiales han girado en torno a la viabilidad para una competencia efectiva y eficiente en la generación eléctrica, así como en las implicaciones para la industria del carbón. Los principales cuestionamientos a este proceso privatizador se pueden resumir en los siguientes puntos:

1. ¿Cómo coordinarán la generación y la trasmisión sus actividades estando verticalmente separadas?

2. ¿Cómo serán reguladas las demás partes de la industria?

3. ¿Qué contratos serán creados? ¿Qué se hará ahora con la industria del carbón?

4. ¿La competencia será restringida o totalmente abierta?

Podemos concluir que una de las lecciones más relevantes de la experiencia británica tiene que ver con la viabilidad de una competencia efectiva y no con la privatización por sí misma, donde muchas veces sólo existe un cambio del monopolio público al privado. La regulación de la desincorporación estatal en este sentido se vuelve fundamental, pues debe existir un marco legal claro y justo, abierto realmente a todos los competidores.

Otro punto importante para el caso de la privatización eléctrica británica ha sido la forma y los tiempos de la desincorporación de la industria que se han llevado entre planes y realidades cerca de diez años. No es posible que un país pretenda responder a intereses -en muchos casos del exterior- para presionar un proceso de privatización de tal envergadura que necesita ser definido con los tiempos propios de cada país

Sobra decir además que el contexto económico, político y social del Reino Unido, es muy particular, por decir lo menos, una democracia consolidada desde hace varios años. Por ende, completamente distinto al de los países ``en desarrollo'', que todavía no logran siquiera definir esquemas regulatorios claros y, sobre todo, apegados a derecho.

NOTAS

*La autora es candidata al doctorado en ciencia política por la London School of Economics and Political Science (LSE).

(1) Esta crítica al viejo régimen laborista es hecha por dos de los fundadores del ``New Labour'' y, hasta cierto punto también, responsables del triunfo de Tony Blair en 1997. (Mandelson y Liddle, The Blair Revolution, p. 12).

(2) Pirie, Madsen, The logic of economics: and its implications for the public sector, p.11.

(3) La tendencia liberal de la privatización eléctrica británica fue seguida por Noruega en 1991, y de manera más reciente por Finlandia y Suecia en 1995 y 1996, respectivamente.

(4) Al momento de la nacionalización no hubo mucha oposición debido a que el gobierno laborista se vio prácticamente obligado a enfrentar de esta manera las terribles secuelas de la Segunda Guerra Mundial. La capacidad de generación eléctrica fue muy afectada, por lo que hasta el momento de la inminente privatización de la industria eléctrica éste no fue un tema político ni partidista muy discutido.

(5) El plan inicial era privatizar todas las plantas de la CEGB, incluyendo las nucleares, que entonces pertenecían a la compañía National Power. En este plan, National Power habría tenido tres cuartas partes de la capacidad generadora de la CEGB, mientras que la empresa PowerGen se hubiera quedado con la restante. Una de las principales razones para el ``extraño'' planteamiento que constituyó una estructura duopólica asimétrica era precisamente la de facilitar la privatización de las plantas nucleares, ofreciéndolas junto con importantes cantidades de capacidad no-nuclear. Las plantas nucleares son por lo general menos atractivas para los inversionistas debido a los inmensos costos futuros del deshecho tóxico, así como los significantes riesgos para la política ambiental futura. En ese momento se probó que era muy difícil vender la planta nuclear, por lo que el gobierno tuvo que abandonar su plan para privatizar la industria en su totalidad.

(6) Inicialmente era el Secretario de Energía, pero dado que el Departamento de Energía fue fusionado al de Industria y Comercio, ahora se refiere al Presidente del Comité de Comercio

(7)Newbery, David M, ``Freer electricity markets in the UK: a progress report'', en Energy Policy, Vol. 26, núm. 10, 1998, p.743.

(8) Cabe aclarar que en 1974 una huelga de los mineros de la industria del carbón terminó con el gobierno conservador y regresó al Partido Laborista al poder. Muchos ministros del gobierno durante las administraciones de Margaret Tatcher confirmaron el objetivo estratégico por terminar con el poder de la Unión Nacional de los Mineros (NUM).

(9) En su opinión, hizo falta dividir la planta de combustible entre por lo menos cinco compañías generadoras y separar a las compañías suministradoras de las distribuidoras. En suma, una mayor competencia en el mercado eléctrico hubiera evitado las variadas críticas en torno a la capacidad de manipulación del gobierno.

No cabe duda que la principal preocupación respecto al proceso de privatización de la industria eléctrica se centra en el impacto final sobre las tarifas.

En el caso inglés, después del incremento de ajuste de las tarifas domésticas de 15% en los años previos a la privatización eléctrica (1987-1989), el precio decreció en 10% para 1995-96. La caída de las tarifas más pronunciada se registró en 1993-94.

Sin embargo, como en abril de 1994 se introdujo un impuesto de 8% en las cuentas de electricidad doméstica, las tarifas para el ciclo 1994-95 quedaron prácticamente en los niveles registrados en 1989-90.

De esta forma, en términos reales los precios de las tarifas se mantuvieron constantes en los cinco años posteriores a la privatización. No obstante, datos recientes de la Asociación de la Industria Eléctrica Británica indican que desde el primero de enero de 1998 las tarifas de electricidad domésticas se han reducido 7% en términos reales, reflejando una disminución total de alrededor de 23% desde la privatización eléctrica.

En cuanto a las tarifas industriales, cabe señalar que aunque éstas también decrecieron 17% entre 1989 y 1995, los grandes consumidores no han logrado contrarrestar la pérdida de los subsidios que recibían con el esquema anterior.