A lo largo de varias décadas la demanda de electricidad ha mantenido su dinamismo y ello se explica por factores como los siguientes: 1) El crecimiento demográfico, en especial el de la población en edad de trabajar; 2) Los fenómenos de industrialización y urbanización del país; 3) La modernización del comercio y los servicios, (4) el mayor equipamiento de industrias, comercios, edificios y viviendas, (5) el cambio tecnológico que lleva a un uso cada vez más extendido de la electricidad, como sustituto de otros energéticos. Por lo anterior, la demanda de electricidad siempre ha aumentado a ritmos más elevados que el resto de la economía. Incluso, la demanda de electricidad ha seguido creciendo durante periodos de contracción económica.

El incremento anual en las ventas de electricidad muestra una tendencia creciente, la cual se ha acentuado en los últimos cinco años. Durante las décadas de los años 70 y 80 el incremento en ventas era de entre 3 y 5 miles de millones de kilovatios/hora al año. A partir de 1994, con excepción de 1995, los incrementos anuales en ventas han sido superiores a los 8 mil millones de KWh y, por las razones arriba expuestas, se prevé que la expansión de la demanda se seguirá acelerando. Por lo tanto se requiere ampliar la capacidad física de los sistemas eléctricos en cantidades cada vez mayores y la inversión necesaria es también cada vez mayor.

Evolución de la inversión

La industria eléctrica es, en todo el mundo, una de las actividades productivas más intensas en el uso de capital.

Hasta 1977 la prioridad de la industria en México fue electrificar el país. Las inversiones tenían por objeto, ante todo, incorporar la mayor cantidad posible de instalaciones físicas (plantas, subestaciones y líneas), para ampliar la cobertura del servicio eléctrico. Es decir, debido a los ritmos de crecimiento de la demanda, las circunstancias obligaban a poner atención a la cantidad de obra física, más que a la calidad de la misma.

La inversión fue elevada entre 1978 y 1982, alcanzando un máximo de 4 mil 693 millones de dólares (expresados en moneda de 1997) en el año de 1981. Este periodo se aprovechó para dar apoyó a la diversificación de fuentes de energía para generación eléctrica; en esos años se dio impulso al uranio, el carbón, la hidroelectricidad y la geotermia, cuyos costos de inversión son superiores a los de otras fuentes tradicionales de generación de electricidad.

A partir de 1983 y hasta 1996 la inversión en electricidad ha sido inferior a los niveles idóneos. En el último año la inversión fue solamente de mil 356 millones de dólares (en moneda de 1997), 29 por ciento de lo ejercido en 1981.

Las consecuencias de la baja inversión sostenida por más de una década son las siguientes:

(1) En generación, han disminuido los márgenes de reserva y se mantienen en servicio plantas obsoletas.

(2) La red de transmisión no se ha desarrollado plenamente, lo que impide aprovechar íntegramente la diversidad de demandas entre distintas regiones; en adición, hay líneas y subestaciones saturadas; y los niveles de reactivos en redes son elevados. Todo lo anterior resta eficiencia e incrementa los costos del suministro de electricidad.

(3) Las pérdidas en redes de distribución son excesivas y, en ocasiones, se han suministrado servicios sin medición, por falta de equipos.

(4) En todo el sistema hay retrasos acumulados en la modernización de las instalaciones. La industria ha estado perdiendo eficiencia económica por las restricciones en los niveles de inversión.

En este periodo el avance tecnológico ha sido desigual y su ritmo de incorporación inferior al de otros países. Aun cuando se mantienen nichos de excelencia en ingeniería, la competitividad de la industria eléctrica de México se ha visto comprometida por la insuficiencia en la inversión. Esto, a su vez, tiene impactos negativos sobre la competitividad de la industria mexicana y sobre la calidad y confiabilidad del servicio a usuarios en general.

Para hacer frente a esta situación, desde 1994 se ha echado mano de diversas modalidades de capital privado (arrendamientos y Pidiregas) incrementando la inversión en electricidad. De esta manera, se ha querido compensar la insuficiente inversión pública por medio de la inversión privada creciente, primero en generación y más recientemente en transmisión. Se han utilizado dos modalidades de inversión privada permitidas por el marco jurídico: arrendamientos en generación y transmisión y, en el caso de la generación, plantas de producción independiente. En ambos casos, la CFE firma contratos de largo plazo con los particulares, creando pasivos que impactan a las finanzas públicas.

Entre 1994 y 1998 la inversión privada en electricidad para servicio público alcanzó un monto superior a los 2 mil 500 millones de dólares (moneda de 1997) y para 1999 se estima una inversión mayor a la acumulada en los cinco años anteriores.

Financiamiento de la inversión

Entre 1976 y 1987 no hubo generación interna de recursos en la industria eléctrica. Los recursos propios fueron insuficientes para hacer frente al gasto corriente y al servicio de la deuda. Hasta 1982 la fuente principal de financiamiento de la inversión fue el endeudamiento, la que fue complementada con transferencias del gobierno.

A partir de 1983 y hasta 1987 se invirtió la relación, siendo las transferencias la fuente principal de financiamiento de la inversión. En 1986, en un esfuerzo por sanear la industria, el gobierno asumió la mayor parte de la deuda de CFE, que en esos momentos era del orden de 10 mil millones de dólares. Gracias a ello mejoraron los indicadores financieros.

A partir de 1988 los recursos propios contribuyeron de manera creciente al financiamiento de la inversión, siendo la fuente principal de financiamiento entre 1990 y 1994. En particular, entre 1991 y 1994 se suspendieron las transferencias de capital a CFE.

La crisis de 1995 produjo un rezago en las tarifas eléctricas, con lo cual nuevamente desapareció la generación interna de recursos y hubo necesidad de apoyos del gobierno en forma de transferencias.

En los últimos años, los estados financieros de CFE sugieren que ha habido una mejoría relativa en la estructura de fuentes de financiamiento, ya que inclusive se han generado recursos internamente. Esta situación ha llevado a dar una falsa impresión de que el sector eléctrico cuenta con recursos propios suficientes para hacer frente al crecimiento de la industria.

Sin embargo, es importante destacar que la situación actual es el resultado de restringir los montos de inversión pública a niveles inconvenientes. Por otra parte, las obras hechas con inversión privada han empezado a entrar en operación, momento a partir del cual CFE tiene que comenzar a pagarlas. Los arrendamientos se pagarán como gasto corriente y a las plantas privadas de productores independientes se les comprará la energía que produzcan, incrementando también el gasto corriente.

Dicho de otra forma, con el marco jurídico actual, la inversión privada en electricidad se transforma gradualmente en gasto corriente para la CFE. Esto significa que, si bien el flujo de egresos de CFE disminuyó en años recientes por una menor inversión pública, volverá a crecer en los próximos años debido a un mayor gasto corriente. Así pues, la situación que muestran los estados financieros de CFE en los últimos años no refleja las necesidades reales de financiamiento de largo plazo, de la industria eléctrica.

Es prioritario incrementar los recursos disponibles para apoyar el desarrollo de la industria eléctrica. Si dicho desarrollo se efectuara exclusivamente por medio de inversión pública, los recursos deberían venir de tres fuentes: la generación interna de recursos (tarifas), las aportaciones de capital del gobierno y el endeudamiento público.

Para incrementar los recursos propios se requiere reducir los costos de producción mediante aumentos de productividad y reducir los subsidios. Esto debe seguirse haciendo bajo cualquier circunstancia.

Los recursos fiscales y la capacidad de endeudamiento del sector público son limitados, y por lo tanto, la canalización de éstos a la industria eléctrica implica recortar recursos a otras áreas del gasto público.

Para hacer frente al desarrollo sano y eficiente de la industria eléctrica, sin distraer recursos públicos que se pueden canalizar a gasto social prioritario, es necesario ampliar la participación de los particulares en la industria eléctrica.

* Asesor del secretario de Energía