Las relaciones Estados Unidos-México en materia de inmigración se encuentran en una encrucijada. A pesar de la creciente cooperación entre ambos países, Estados Unidos ha sido incapaz de demostrar progresos significativos hacia su objetivo primordial de controlar totalmente la inmigración ilegal. De manera similar, el gobierno mexicano sólo puede atribuirse unos cuantos avances concretos como resultado de su política de acoplamiento a las prioridades de Estados Unidos

Es cierto que hay algunos progresos evidentes. Entre los principales resultados de la cooperación se incluyen diversas medidas legislativas y de justicia contra los contrabandistas. Estas han propiciado la detención de ciudadanos de terceros países, interceptados en aguas internacionales y llevados a puertos mexicanos en operaciones parcialmente financiadas por Estados Unidos.

Asimismo, unos 120 mil contrabandistas fueron aprehendidos cuando intentaban cruzar hacia EU por México. Desde el punto de vista estadunidense, el acoplamiento de las políticas mexicanas o, para decirlo más amablemente, la colaboración mexicana que se dirige a las prioridades estadunidenses, no sólo ha sido muy útil, sino que ha logrado evitar lo que pudo degenerar fácilmente en una relación bilateral problemática, a pesar del Tratado de Libre Comercio (TLC).

México también ha obtenido algunos beneficios, como la puesta en marcha de mecanismos que han logrado vincular al Servicio de Inmigración y Naturalización (SIN) y a la Patrulla Fronteriza con los cónsules, de tal suerte que se ha mejorado la red de información sobre las detenciones de mexicanos, lo que ha derivado en repatriaciones más ordenadas y seguras.

También se han adoptado medidas que, al parecer, han mejorado el trato que los mexicanos reciben en EU.

Pero en aspectos más generales, México ha recibido escasas satisfacciones, de no ser por un ocasional gesto de solidaridad y reiteradas explicaciones sobre las prioridades políticas estadunidenses.

Hay, por ejemplo, pocos avances en cuanto a las evidentes diferencias que existen entre los controles en la frontera con México y la frontera con Canadá, o en el hecho de que en las leyes de inmigración de 1997 los ilegales mexicanos reciben un trato menos generoso que el dado a los provenientes de América Central y el Caribe.

Estados Unidos tampoco ha hecho mucho por mitigar la preocupación de México ante la reciente aprobación de leyes que afectan los beneficios sociales de inmigrantes mexicanos legales y de ciudadanos estadunidenses de origen mexicano. Si bien se puede sentir alguna satisfacción por los logros alcanzados hasta ahora, tanto México como EU deben empezar a dirigir su energía y capitales políticos hacia objetivos más ambiciosos. El reto seguirá siendo lograr progresos en la agenda de ``disuasión, facilidades y derechos humanos'' -que ha sido fundamental en las relaciones de los últimos años-, pero también desarrollar, simultáneamente, una visión conjunta más amplia sobre lo que puede ser una nueva relación fronteriza, así como un plan concreto para alcanzarla.

Opciones a corto y mediano plazos

Todo prospecto para avanzar en la relación entre ambos países en el corto plazo implicará, para ambos gobiernos, emprender campañas públicas de educación que construyan la base de un nuevo tipo de discusión sobre los temas relacionados con la inmigración y la frontera. La reciente apertura que ha experimentado el ámbito político mexicano puede crear el espacio necesario para iniciar una conversación nacional sobre la inmigración.

Esta discusión podría dar al gobierno mexicano la oportunidad de ir más allá de su poco provechosa, aunque constitucionalmente fundamentada, retórica sobre la no interferencia con el derecho de los mexicanos de abandonar el país.

Asimismo, la bonanza económica que hay actualmente en EU deberá dar a su gobierno el espacio necesario para reconsiderar la línea excesivamente dura respecto de la inmigración ilegal, que adoptó al calor de las campañas políticas de 1996.

El objetivo debe ser crear un consenso, independiente de los partidos políticos estadunidenses, en el que se busque hacer una clara distinción entre el tema de las drogas y el de la inmigración, y que esté enfocado a restaurar la equidad en las leyes estadunidenses de inmigración y asistencia social para demostrar, de esta manera, una mayor sabiduría al tratar el tema.

Estados Unidos y México deben considerar lanzar un esfuerzo conjunto para persuadir a instituciones financieras y de ayuda para el desarrollo, tanto globales como regionales, a fin de convertir en prioridad el crecimiento económico en México. Finalmente, ambas naciones deben promover un diálogo sobre su relación fronteriza e invitar a participar en él a fuerzas políticas locales y organismos de la sociedad civil.

En México, esto creará la necesidad de promover con más empeño el crecimiento de una clase media estable, así como reconstruir los sectores de la economía formal (seriamente deteriorados como resultado de las dos últimas crisis económicas). También deben redoblarse esfuerzos para construir, en México, una modesta red de seguridad social que ofrezca un mínimo de protección a aquellos cuyos medios de subsistencia han sido golpeados por la apertura económica del país.

México también debe dar sustento real a su retórica sobre la protección de los derechos humanos y el derecho al trabajo, tanto en lo que se refiere a los mexicanos residentes en Estados Unidos como a los inmigrantes indocumentados en México provenientes de países vecinos. También debe reconocer el papel que juegan los envíos de dinero provenientes del extranjero en la economía mexicana.

De su lado, el gobierno estadunidense debe resistir firmemente la tentación de utilizar a los inmigrantes como chivos expiatorios cuando ocurra la próxima caída económica. Los dos partidos políticos de Estados Unidos deben comprometerse a eliminar el tema de la inmigración de sus políticas electorales. El no hacerlo equivaldrá a una receta segura para provocar divisiones interpartidarias en cuestiones étnicas y raciales, así como mayores dificultades en las relaciones bilaterales con México.

El gobierno estadunidense también debe esforzarse mucho más en la puesta en marcha de acuerdos ya firmados con México. La condición fundamental para lograr un diálogo abierto con México sobre medidas conjuntas en lo relacionado con la migración es que Estados Unidos suavice su retórica sobre la soberanía y reconsidere la desbocada actitud unilateral que pone de manifiesto cada vez que se trata de asuntos relacionados con la frontera y la inmigración.

A largo plazo: cambiar los términos del debate

Los innumerables pequeños pasos que actualmente están siendo tomados por EU y México son importantes para el manejo cotidiano de las relaciones ante el problema de la inmigración. Sin embargo, no queda claro si ambos países están haciendo avanzar dicha relación hacia una futura realidad viable y de cooperación.

Desde nuestro punto de vista, lograr algo así requiere replantear los términos de la discusión y buscar, conscientemente, una visión a largo plazo sobre hacia dónde deben encaminarse las relaciones.

Básicamente, México siempre ha visto a la migración como un elemento necesario, si bien complicado, en el marco de su desarrollo económico. En algunas épocas se le ha considerado, incluso, un ingrediente necesario para la paz social. Esta perspectiva sigue alimentando discusiones y especulaciones en todo el país.

México está convencido también de que los trabajadores indocumentados representan una situación en la que ambas naciones salen ganando: los trabajadores mexicanos son necesitados y valorados por los patrones estadunidenses porque laboran duramente por salarios relativamente bajos, en un proceso en el que se benefician los inmigrantes, sus familias y sus comunidades de origen.

En contraste, y después de décadas de ambivalencias y equívocos, la actual visión estadunidense considera que la inmigración de indocumentados es una afrenta a la soberanía de Estados Unidos, así como una situación políticamente insostenible, cada vez más opuesta a las prioridades económicas y sociales del país.

¿Cómo podría crearse una nueva visión común y a largo plazo en el contexto de América del Norte? Nosotros sugerimos un tercer camino como alternativa a las afirmaciones de nacionalismo y soberanía a las que recurren tradicionalmente Estados Unidos y México, por un lado, y por el otro, similar al modelo de la Unión Europea (UE), que plantea una sola frontera exterior y fronteras abiertas entre todos los Estados miembros de la comunidad.

Este tercer camino -llamémosle, tentativamente, el modelo norteamericano-, estaría basado en el respeto, pero no en la minimización, de las diferencias entre ambas naciones, especialmente en los ámbitos cultural y social.

El modelo reconocerá que los tres países norteamericanos tienen historias e ideales diversos, y que son, en diferente grado, naciones de inmigrantes, como las de la UE, aunque con características distintas.

Por lo tanto, Canadá, Estados Unidos y México tendrán derecho a crear políticas nacionales de tipo social y específico, también en materia de inmigración, que respondan a los intereses e ideales de cada país.

Pero como quedó demostrado en el proceso de negociación y ratificación del TLC, nuestra propuesta de tercer camino también reconocerá que es en beneficio de todos fomentar una mayor cooperación regional, en la que los desacuerdos en lo referente a lo administrativo y a la soberanía sean discutidos en un ambiente de igualdad y colaboración.

Desarrollar tales políticas requerirá que las partes: 1) reconozcan el carácter sui generis que deberán tener las relaciones entre los países de América del Norte; 2) se propongan concretar acuerdos negociados sobre la base de la cooperación, en lugar de proclamar su soberanía y nacionalismo como quien obedece a un reflejo; y 3) tolerar, e incluso considerar benéfico, el incremento del tráfico a través de las fronteras, al tiempo que se reconocen los derechos de cada Estado de preservar sus lealtades culturales y diferencias.

Esta visión, de hecho, es ya una realidad en la frontera entre Estados Unidos y Canadá, en la que hay un flujo libre de tráfico entre ambos países, acompañado de niveles permanentemente bajos de migración.

Esta visión puede abordarse discutiendo la cuestión fundamental, pero nunca tratada, del volumen -y la composición- de la migración entre México y Estados Unidos. Los actuales índices son determinados, de manera unilateral, por Estados Unidos, y el número de inmigrantes ilegales proveniente de México va siempre en aumento. En las estimaciones más optimistas, el número de mexicanos que radica en Estados Unidos de manera ilegal es sólo ligeramente inferior al de los que inmigran legalmente.

A pesar de que no hay una respuesta matemática exacta a la pregunta sobre la magnitud real de la migración, sí se puede alcanzar un acuerdo entre ambos países en cuanto a criterios y directrices que se emplearán para medirla, lo que podría traer como consecuencia un cambio en las políticas fronterizas como siguiente paso lógico.

Lo que es más importante: estos esfuerzos para controlar el problema podrían plantearse de una forma nueva que convertiría las imposiciones en diálogo, y las reiteraciones de soberanía en la concreción de convenios negociados.

Un acuerdo sobre estas cuestiones sería prometedor para ambos países, pues para México podría implicar, en el ínter, la oportunidad de exigir mejoras en las condiciones de empleo de sus ciudadanos en el país vecino. Para Estados Unidos podría conllevar que México dé mayor importancia a fomentar la migración legal de sus habitantes, en esfuerzos que podrán empezar modestamente, pero que deberán incrementarse con el tiempo.

Un gesto simbólico hacia una relación más madura podría ser que Estados Unidos dé, en el marco del TLC, el mismo trato a profesionistas mexicanos y canadienses. A estos últimos se les exigen pocos requisitos para permanecer en el país por periodos ilimitados, aunque no se les permite obtener la residencia permanente en Estados Unidos. Los mismos términos deberán aplicarse a los profesionistas mexicanos.

Otro gesto podría ser el adoptar una suerte de ``sistema de puntuación'', diseñado para permitir que residan en el país inmigrantes mexicanos cuya capacitación cumpla o exceda ciertos criterios de calidad. Esto haría mucho por mitigar la preocupación estadunidense ante el hecho de que la mayoría de los inmigrantes mexicanos carecen de capacitación.

Y en el afán de fomentar la idea de que a ambos lados de la frontera se está desarrollando, cada vez en mayor medida, una misma comunidad en términos socioculturales y económicos, se optaría por invitar a las localidades de la frontera a proponer sus propias regulaciones migratorias.

Si a ambos lados de la línea divisoria la gente está de acuerdo en realizar un experimento distinto a la fórmula ``control mediante disuasión'' que se usa actualmente, los dos gobiernos deberán poner a prueba las propuestas de las comunidades, y buscar un acercamiento con ellas que permita a las autoridades seguir aplicando los controles necesarios en la frontera.

En nuestra opinión, estos esfuerzos iniciarían una tendencia hacia una visión más amplia del futuro basada en el entendimiento de que la frontera es un área geográfica, y no una barrera, y que la naturaleza de esta zona deberá definirse en función de los intereses de las comunidades implicadas. Dentro de este esquema, los fondos que actualmente se destinan a financiar la vigilancia en la frontera serían asignados, en cambio, a desarrollar la infraestructura de la región. Una estrategia así podría hacer desaparecer, gradualmente, la necesidad de los controles fronterizos.

Una tercera iniciativa consistiría en redoblar esfuerzos para asegurar la protección de los refugiados de ambas naciones. Estados Unidos deberá reconsiderar la medida aprobada recientemente de adoptar procedimientos de ``deportación-asesoría técnica'' por parte del Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados, un programa completo de refugio y asilo.

Ninguna de las nuevas visiones regionales que estamos planteando estarían completas si no se incluyen en ellas mecanismos consistentes de protección a los derechos humanos, como parte central de los compromisos mutuos.

Finalmente, los gobiernos de México y EU deben empezar a discutir los criterios con los que ambos definen la nacionalidad y la ciudadanía. En la práctica, las leyes de un país sobre este tema se traslapan, resultan incoherentes o se contradicen con las del otro.

EU exige, como condición para la naturalización de extranjeros, que el sujeto en cuestión realice un juramento en el que ``renuncia y abjura'' de su lealtad hacia cualquier otro Estado. Mientras tanto, la Constitución mexicana permite ahora a sus ciudadanos naturalizados en Estados Unidos conservar su nacionalidad mexicana, como lo hacen docenas de otros países. Es previsible que el Congreso en Washington reaccionará adversamente si, como se espera, México autoriza a votar en sus elecciones a mexicanos residentes en Estados Unidos que tienen la ciudadanía estadunidense.

Como primer paso para emprender esta discusión, Estados Unidos deberá aceptar el derecho de México de unirse a otros miembros de la comunidad internacional que reconocen la doble nacionalidad. (Incluso Estados Unidos concede la doble ciudadanía a aquellos estadunidenses que se han naturalizado en otros países, y la nacionalidad estadunidense a hijos de extranjeros nacidos en su territorio).

El siguiente paso sería que EU y México negociaran un protocolo bilateral que permita a personas con doble nacionalidad votar sólo en las elecciones que se celebren en su país de residencia habitual. Un acuerdo así sería un ejemplo concreto del debate maduro que podríamos prever, a largo plazo, en el que se reconocerá la importancia de la pertenencia de las personas a un Estado, pero se subrayará el hecho de que las poblaciones estadunidense y mexicana están cada vez más vinculadas.

Modificar los términos y las directices de relaciones complejas nunca ha sido tarea fácil. Aquellos que se involucran continuamente en una problemática así se encuentran, frecuentemente, bajo la presión de solucionar problemas originados en el pasado. Lo que se necesita es una estrategia real que se encargue de enunciar los retos y oportunidades que aparecen día con día, de manera tal que el proceso de diálogo sea visto como una inversión que garantizará un futuro mejor. El crear una visión de ese futuro y sugerir cómo podemos avanzar hacia él de manera efectiva es una empresa prometedora para todos aquellos preocupados por los problemas inmediatos.

* Demetrios Papademetriou es director del Programa Internacional de Políticas Migratorias de la Fundación Carnegie para la Paz Internacional.

T. Alexander Aleinikoff es socio mayoritario de esa fundación y profesor de leyes en la Universidad de Georgetown. Para mayor información, consultar la página:

http://www.ceip.org/migrat/migrat.html.