Luis Villoro
Legislar para la paz /I

La presentación por el Ejecutivo de la propuesta de ley sobre derechos indígenas ha originado una extensa controversia. En asunto tan importante debemos tratar de juzgar conforme a la razón, asumiendo un punto de vista lo más objetivo posible.

Dejemos hablar a los hechos y a los documentos, no a nuestros deseos y prejuicios.

El Ejecutivo ha sostenido dos puntos: 1) que su propuesta, a diferencia de la de la Cocopa, es conforme a los Acuerdos de San Andrés y les da adecuada expresión jurídica; 2) que su propuesta es benéfica para los pueblos indígenas del país y es un instrumento de paz y no de división entre ellos. Veámos los dos puntos.

Para juzgar del primero no caben especulaciones. Comparemos los textos. Por mi parte, encuentro once lugares en que el texto de la propuesta del Ejecutivo difiere del texto de los Acuerdos. La falta de espacio me impide tratarlos. Mencionaré sólo tres, a título de ejemplos.

1. La iniciativa del Ejecutivo acepta la ``libre determinación de los pueblos indígenas'', pero luego añade: ``la expresión concreta de la libre determinación es la autonomía de las comunidades indígenas'' (Art. 4; subrayo yo). No vuelve a mencionar los ``pueblos indígenas'', salvo en el Art. 27 en relación con programas de desarrollo. En la propuesta del Art. 4, VII, reemplaza ``derecho de los pueblos'', según reza en los Acuerdos de San Andrés, por ``derecho de las comunidades''. Por otra parte, a las ``comunidades indígenas'' no se les reconoce estatuto de ``entidades de derecho público'', como lo hace San Andrés.

Las Propuestas conjuntas de San Andrés, II, 2, en cambio, dicen: ``El reconocimiento de la autonomía se basa en el reconocimiento del pueblo indígena''; y, en II, 3 ``La legislación nacional debe reconocer a los pueblos indígenas como los sujetos de los derechos a la libre determinación y a la autonomía''. El mismo texto reconoce también el derecho a la autonomía de las comunidades indígenas y, en II, 4, las declara ``entidades de derecho público''.

2. Tanto la propuesta del Ejecutivo como los Acuerdos de San Andrés conceden a los indígenas el derecho de ``acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales, salvo aquellos cuyo dominio directo correspondan a la nación''. Pero, la propuesta del Ejecutivo refiere ese derecho a las ``comunidades indígenas'' (Art. 4, V) y las Propuestas conjuntas de San Andrés (III, 6) a los ``pueblos indígenas''.

La propuesta del Ejecutivo suprime la palabra ``territorio'' como ámbito en que puede ejercerse ese derecho. Las Propuestas conjuntas, en cambio, lo refieren al ``territorio del pueblo indígena'' y definen ese término como ``hábitat'' en que se ejerce su cultura, siguiendo el Convenio 169 de la OIT. Notemos que esa definición no permite la confusión del ``territorio'' indígena con un espacio de dominio político o administrativo, como pudiera temer el Ejecutivo.

3. La propuesta del Ejecutivo (Art. 115, IX) reza: ``En los términos del último párrafo de la fracción III de este artículo (el 115), los municipios con población mayoritariamente indígena podrán coordinarse y asociarse para promover su desarrollo''. El párrafo citado del Art. 115 restringe la coordinación y asociación de municipios a ``la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda''. ``Servicios públicos'' son, por ejemplo, suministro de agua, de electricidad, urbanización, acopio de basura, etcétera. Por consiguiente, el derecho a la asociación de los municipios indígenas se reduce a lo ya actualmente consignado en el artículo 115 vigente.

La Propuesta de la Cocopa y las Propuestas Conjuntas de San Andrés, en cambio, hablan del derecho a la asociación ``para coordinar sus acciones como pueblos indígenas''. Para ello, piden la ``remunicipalización'' de los actuales municipios para hacerlos coincidir con linderos de poblaciones indígenas (II, 4). La propuesta del Ejecutivo, en cambio, sólo menciona la necesidad de considerar la distribución de la población indígena en la creación de nuevos municipios.

En conclusión, hay dos concepciones diferentes de la autonomía indígena. La propuesta del Ejecutivo considera a las comunidades sujetos de autonomía: sus derechos no pueden ejercerlos más que en el ámbito municipal. De hecho, se restringen, en gran medida, a los ya consagrados en el artículo 115 de la Constitución. La propuesta del PAN es aún más clara al reducir la autonomía de las comunidades ``al ámbito municipal'' (Art. 4). Las Propuestas conjuntas de San Andrés consideran a los pueblos como sujetos de autonomía. Conceden derechos propios a las comunidades indígenas, en tanto miembros de un pueblo; por ello insisten en su derecho de asociarse para reconstituir los pueblos indígenas actualmente desmembrados. Por otra parte, respetan los niveles actuales de gobierno del Estado federal, pues ``pueblo indígena'' es un concepto cultural y su territorio no constituye un ámbito de dominio político específico.

El Ejecutivo puede, sin duda, alegar argumentos en favor de su concepción de autonomía. Pero lo que no puede es seguir sosteniendo que su propuesta es fiel a los Acuerdos que firmó en San Andrés. Cualquier lectura cuidadosa de ambos textos demuestra lo contrario. Yo sólo he mencionado tres puntos, podrían encontrarse otros. Tampoco la propuesta del PAN coincide con los compromisos de San Andrés; pero al menos no lo ha declarado así, ni tiene responsabilidad en la firma de los Acuerdos.

Queda pendiente la segunda cuestión: aún si la propuesta del Ejecutivo no coincide con los Acuerdos de San Andrés, ¿es una vía para la paz? Trataremos este punto en el siguiente artículo.