La objeción gubernamental a los acuerdos de San Andrés

Magdalena Goméz

I. Sobre los términos en que se establece la libre determinación de los pueblosindígenas.

1. El gobierno extrae una serie de párrafos de los acuerdos donde se aclara que la autonomía de los pueblos indígenas respetará soberanía, la unidad nacional, los distintos niveles de gobierno e instituciones del Estado mexicano. Luego confunde peras con manzanas al comentar que la autonomía en el texto de la Cocopa ``sólo está referida a los derechos que tendrían los pueblos indígenas en las siete fracciones del artículo cuarto, pero no precisa la relación con el resto de los principios, instituciones y, en general, organización del Estado mexicano''.

El gobierno no se da cuenta de la implicación que tiene la ubicación de la libre determinación y la autonomía en la parte dogmática de la Constitución para un sujeto de derecho de naturaleza colectiva como lo es el pueblo indígena. Por su ubicación y su contenido se trata del reconocimiento a la libre determinación y a la autonomía como garantía constitucional para los pueblos indígenas. Es una garantía sustantiva, por ello los derechos enunciados en las fracciones tienen implicación personal y material.

Asimismo, sigue dejando sin sustento el señalamiento del ``peligro'' de la ``balcanización'' como si sólo se tratara de la exclusión en la propuesta de la Cocopa de frases que sí están en San Andrés. No se anota un solo ejemplo donde la propuesta afecte la unidad nacional o la soberanía del Estado.

2. Otro aspecto que considera cuestionable respecto a los derechos que implicaría la autonomía es el relativo a la aplicación de sistemas normativos. Aquí alega que en San Andrés se dijo que la convalidación se haría mediante procedimientos simples y que esta última expresión no se incluyó, por lo que, según los redactores del documento, sin esa aclaración ``se estarían creando fueros indígenas especiales ya que de manera imperativa y sin que exista una disposición legislativa de por medio, determina la convalidación por las autoridades del Estado''.

No tiene sustento la idea de los ``fueros indígenas especiales'', en primer lugar porque el centro de la norma constitucional es el reconocimiento a los sistemas normativos, la convalidación ya sería parte de los mecanismos de articulación de dicho reconocimiento con el conjunto del orden jurídico y esta característica no la tienen los fueros o tribunales especiales. Es decir, la materia de la convalidación serían las resoluciones específicas de los pueblos indígenas y de ninguna manera el derecho autonómico de ``aplicar sus sistemas normativos''.

En todo caso, habría que agregar que dicha convalidación se hará mediante procedimientos simples, ``cuando lo solicite alguna de las partes involucradas, y en los plazos que la ley señale''. De otra manera ninguna resolución indígena quedaría firme y se estaría desautorizando por la vía de la ley el ejercicio de un derecho constitucional.

Desde mi punto de vista la idea misma de la convalidación nunca tuvo sentido porque no se puede reconocer un derecho y remitir a una instancia externa la ``convalidación'' de su ejercicio; sin embargo, éste es un ejemplo de la tensión de la negociación que creímos cerrada cuando se firmaron los acuerdos. Ahora bien, si se tratara únicamente de agregar a la convalidación de los procedimientos, juicios y decisiones la expresión ``mediante procedimientos simples'' y se deja todo lo demás del texto, no afectaría porque la expresión no implica que se juzgará la materia o sustancia de la decisión indígena, pues de ser el caso se violaría la garantía de que nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos.

3. Concluyó el gobierno su primer punto con el señalamiento de que en el contenido de la fracción tercera del artículo 4o. del texto de la Cocopa, relativa al derecho sustantivo de elegir a sus autoridades y ejercer sus formas de gobierno interno de acuerdo a sus normas en los ámbitos de su autonomía, ``da la idea de que hay una autonomía diferente a la prevista en el multicitado artículo 4o.''. Aquí se cayó en el absurdo, porque la fracción que les provoca esa idea se ubica precisamente en el artículo cuarto.

II. Respecto de los niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) y en particular en relación con la estructura del gobierno municipal que establece el artículo 115 de la Constitución federal.

1. En la propuesta de reforma de la Cocopa al artículo 115 constitucional refiere en su fracción IX que ``se respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía pudiendo abarcar uno o más pueblos indígenas, de acuerdo a las circunstancias particulares y específicas de cada entidad federativa'', y dice el gobierno que ``el texto de Cocopa lo consigna como un derecho absoluto, esto es, fuera del marco constitucional del artículo 4o., con lo cual está indebidamente estableciendo un cuarto nivel de gobierno diferente de los tres que establece la Constitución''. Como vemos, no argumenta por qué el cuarto nivel de gobierno ni por qué se considera como ``derecho absoluto'' a la autonomía. La propuesta de la Cocopa no habla de nuevos ámbitos y niveles por lo que es fácil suponer que se refiere a los que existen.

2. La Cocopa utilizó la expresión de ``los municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena'' y el gobierno argumenta que en San Andrés se dijo ``municipios con población mayoritariamente indígena'' y alega que ``un municipio no puede reconocer su pertenencia a otra instancia distinta a la entidad federativa de la que forma parte''. Habría que aclarar que en este caso no se trata de crear instancias distintas sino de la facultad de asociarse. Por otra parte, si esta facultad ya está contenida en materia urbana en la fracción VI del artículo 115 constitucional y en ella se habla no sólo de intermunicipalidad sino de interentidades federativas, ¿cuál sería la razón válida para negar ese derecho a los pueblos indígenas? No se está aludiendo a otro tipo de municipio. Otro de los ejes de la propuesta es el reconocimiento de la comunidad indígena como entidad de derecho público, así que será asunto de los pueblos y de sus comunidades si quieren o no reagruparse vía la remunicipalización para hacer coincidentes la presencia mayoritariamente indígena y facilitar su desarrollo. Recordemos que la remunicipalización ya está regulada en las constituciones locales, en todo caso será en ese nivel donde se pueden plantear reformas que la faciliten tratándose de pueblos indígenas que así lo decidan.

3. En la fracción X del artículo 115 constitucional la Cocopa propone que ``en los municipios, comunidades, organismos auxiliares del ayuntamiento e instancias afines que asuman su pertenencia a un pueblo indígena, se reconocerá a sus habitanes el derecho para que definan, de acuerdo con las prácticas políticas propias de la tradición de cada uno de ellos, los procedimientos para la elección de sus autoridades o representantes y para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, en un marco que asegure la unidad del Estado Nacional. La legislación local establecerá las bases y modalidades para asegurar el ejercicio pleno de este derecho''. El gobierno interpretó esta propuesta fuera del contexto de la autonomía constitucional que se reconocería en el artículo 4o. constitucional y señaló que con ella se establecen ``formas de gobierno municipal no reconocidas en la Constitución''. Sin considerar que en la propuesta de reforma al artículo 4¼ se establece el derecho de ``Decidir sus formas internas de convivencia y de organización social, económica, política y cultural''. La fracción X no se refiere a autoridades distintas a la municipal en tanto nuevo nivel de gobierno, sino a procedimientos y mecanismos distintos y acordes a sus prácticas políticas propias. Valdría la pena que el gobierno revisara las propuestas previas que se negociaron antes de la de la Cocopa y se daría cuenta que una demanda que el EZLN finalmente aceptó que se excluyera fue la de reformar el artículo 41 constitucional para establecer que los pueblos indígenas tienen derecho de participar en elecciones bajo fórmulas distintas a los partidos políticos. Por lo demás, ahí está el caso de Oaxaca, que demuestra con su reforma electoral la factibilidad de elecciones bajo el llamado sistema de usos y costumbres.

III. Crea un régimen de excepciones que no estatuyen los acuerdos de

San Andrés Larráinzar en las siguientes materias:

El gobierno federal confundió derechos específicos derivados de la pluriculturalidad con régimen de excepciones. Según esa lógica la regla serían los derechos de los no indígenas y las excepciones serían los relativos a indígenas. Hay un serio problema de enfoque y concepción. El planteamiento que resulta de la demanda indígena es que el orden jurídico nacional debe reflejar la naturaleza pluricultural de la Nación Mexicana como ya lo anota el actual párrafo primero del artículo 4o. constitucional. Así que en esa lógica el interés general de la Nación debe incluir a los pueblos indígenas. Esta noción de excepción se vincula con el reduccionismo que se ha planteado respecto al principio de igualdad, el cual está muy relacionado con el de la legalidad. Es decir, se trata de que en circunstancias similares se aplique la misma norma, pero eso no indica que no deban o puedan existir normas que regulen derechos diferentes en atención a la pluriculturalidad.

A) Modalidades de la tenencia de la tierra previstas en el artículo 27 constitucional;

El eje del veto al derecho indígena está centrado en el derecho autonómico de ``Acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales de sus tierras y territorios, entendidos éstos como la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan y ocupan salvo aquéllos cuyo dominio directo corresponda a la nación''. En este caso, sin citar ``frases'' de los acuerdos de San Andrés que expresaran contradicción con la propuesta de la Cocopa, el gobierno federal tuvo que abrir su discurso al señalar que ``Los acuerdos de San Andrés enmarcan el uso, disfrute y aprovechamiento de los recursos naturales a que tienen derecho los pueblos indígenas, en el respeto al interés nacional y público y los distintos niveles de gobierno e instituciones del Estado mexicano. Entre estas últimas se comprende desde luego a las distintas modalidades de tenencia de la tierra que consagra el artículo 27 constitucional. Toda vez que la iniciativa de la Cocopa omite la referencia explícita, que sí contienen los acuerdos, al resto del marco constitucional, establece como la única modalidad, la colectiva, en detrimento de las demás. Esto provocaría un grave problema social''.

Nunca antes había escrito el gobierno federal con tal claridad y contundencia su concepción del Estado mexicano como el Estado de los propietarios, privados, por supuesto. No se está considerando a los pueblos indígenas dentro del interés de la Nación, en violación incluso no sólo con el Convenio 169 sino con el texto actual del párrafo primero del artículo 4o. constitucional. El gobierno federal toma partido por un tipo de propietarios y le preocupa que se genere un ``grave problema social''. ¿No es grave problema social la desintegración de los pueblos por el despojo de sus territorios?, hay que considerar que en la protección del hábitat para los pueblos indígenas está la posibilidad de su reconstitución y sobrevivencia. Si este derecho no se garantiza, los demás no tienen sentido. ¿Cómo y dónde se van a ejercer los sistemas normativos, las formas de organización social y política, etcétera, si no se garantiza el acceso al uso y disfrute de recursos naturales, independientemente de la modalidad de tenencia de la tierra del pueblo indígena o de otros sectores ahí asentados? ¿Cuál va a ser la garantía para su desarrollo y supervivencia? ¿Cuál es el sentido de una afirmación constitucional tan fuerte y fundante como la de que la Nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas? si se les quiere dar el trato de recién llegados, peticionarios de derechos que van a ``molestar a los derechos de terceros''. ¿No parece suficiente la limitación que ya tiene la fracción quinta de la propuesta de la Cocopa al referirse sólo a los territorios que los pueblos usan y ocupan y no a los que han usado u ocupado? ¿Por qué no se destaca que se está demandando el uso y disfrute de recursos naturales y no el pleno dominio, y además se está excluyendo a aquéllos cuyo dominio corresponde a la nación?

Continuó el gobierno su alegato distorsionando abiertamente cuando señala que ``Cocopa insertó el término territorio entendido como el ámbito espacial de validez del orden jurídico estatal de manera exclusiva y excluyente del resto del territorio nacional. Esto no fue el sentido de San Andrés''. Y le decimos al gobierno federal: esto no fue el sentido ni el texto de la Cocopa porque transcribió el concepto de territorio contenido en el Convenio 169 suscrito por México; no es lo mismo hablar de ``la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan y ocupan, salvo aquellos cuyo dominio corresponde a la nación'' que afirmar que es el ámbito espacial exclusivo y excluyente del resto del territorio nacional.

Se habla de territorio y se le define y acota para establecer la distinción con la mera tenencia de la tierra. Las modalidades de la misma que regula el 27 constitucional no desaparecen, coexisten con el pueblo indígena y si se presenta un diferendo o conflicto de interés se tendría que dirimir jurisdiccionalmente.

Por otra parte, la expresión acceder ``de manera colectiva'' ha dado lugar a lecturas equívocas o interesadas; la esencia del derecho es la garantía constitucional de acceso al uso y disfrute de recursos naturales, garantía que se otorgaría al pueblo indígena, recordando que todos los derechos en esta materia son colectivos.

Ahora bien, tampoco se trata de aceptar que la norma constitucional para indígenas contenida en el artículo 4o. se comprometa en su redacción con el candado de que ``siempre y cuando respete lo establecido en el 27 constitucional''. En esa lógica propondríamos agregar al 27 que sus modalidades de propiedad se ejercerán ``sin afectar los derechos de los pueblos indígenas''. Ni una ni otra posibilidad es constitucional. Sería en la práctica donde se tendría que dirimir jurisdiccionalmente, en cada caso concreto, cuál sería el precepto aplicable. Sin embargo, no debemos olvidar que en este momento el artículo 27 ya establece que ``la ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas'' y que la ley agraria que lo reglamentó reconoció de manera expresa en su artículo 106 que ``la integridad de las tierras de los grupos indígenas se protegerán cuando se emita la ley reglamentaria del 4¼ constitucional''. ¿No le preocupa al gobierno federal el vacío jurídico al no regular el mandato constitucional de proteger la integridad de las tierras de los ``grupos'' indígenas?

B) El régimen federal de medios de comunicación previsto en el artículo 73 constitucional.

Respecto al derecho de adquirir, operar y administrar sus propios medios de comunicación, incluido dentro de los derechos sustantivos derivados de la autonomía. Según la interpretación del gobierno una afirmación así implica que los pueblos indígenas tendrían un derecho directo sin pasar por las regulaciones legales en materia de comunicación y con ello, dicen, tendrían un fuero especial frente al resto de mexicanos que deben sujetarse a ellas. Es absurdo el argumento, cuántos artículos de la Constitución establecen de manera directa los derechos, por ejemplo para los trabajadores, y no significa fuero o que ya los patrones no tengan derecho. Sabemos que la actual ley no ofrece posibilidades a los pueblos indígenas. Bien, la implicación de esta norma sería que la ley se reformara y estableciera los mecanismos y procedimientos para garantizarles el ejercicio de este derecho. Los redactores de las observaciones se olvidan de que están valorando un proyecto de norma constitucional que tendrá las características de generalidad y abstracción que tienen todas ellas.

C) Planes y programas educativos contrario a lo dispuesto en el artículo 3¼ constitucional.

La propuesta de la Cocopa señala: ``Las autoridades educativas federales, estatales y municipales, en consulta con los pueblos indígenas, definirán y desarrollarán programas educativos de contenido regional, en los que reconocerán su herencia cultural''. Al respecto el gobierno dice que ``al incluir a los Estados y Municipios en la definición de los programas educativos, el texto de la Cocopa hace una excepción al artículo 3¼ constitucional, fr. III, lo que nunca pretendieron los acuerdos de San Andrés''.

Es recurrente el argumento de que insertar en el orden jurídico el componente de la pluriculturalidad atenta contra la unidad de la Nación. En este caso bastaría con leer la parte VI del Convenio 169 de la OIT y la Ley General de Educación que en un esfuerzo explícito por reglamentar el párrafo primero del artículo 4¼ constitucional ya establece en su exposición de motivosÉ ``la ley propuesta establecería que la educación básica tendrá las adaptaciones requeridas para responder a las características lingüísticas y culturales de los diversos grupos indígenas del país''. Y en especial algunos de sus artículos:

Artículo 38É ``la educación básica, en sus tres niveles, tendrá las adaptaciones requeridas para responder a las características lingüísticas y culturales de cada uno de los diversos grupos indígenas del paísÉ''

Artículo 48É ``las autoridades educativas locales propondrán para consideración y, en su caso, autorización, de la Secretaría contenidos regionales que, sin mengua del carácter nacional de los planes y programas citados, permitan que los educandos adquieran un mejor conocimiento de la historia, la geografía, las costumbres, las tradiciones y demás aspectos propios de la entidad y municipios respectivos''.

Así que la propuesta de la Cocopa no hace excepción al artículo 3¼ constitucional, es concordante con el Convenio 169 de la OIT y, como vemos, hay avances normativos en la Ley General de Educación vigente a partir del 14 de julio de 1993, de los que no da cuenta el propio gobierno federal al incluir entre los supuestos regímenes de excepción a la educación intercultural.

IV. Determina un régimen concurrente entre la Federación, Estados y Municipios en materia indígena diferente a como lo hacen los acuerdos de San Andrés Larráinzar.

La propuesta de la Cocopa incluye una fracción dentro de las atribuciones del Congreso de la Unión para ``expedir las leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los estados y de los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias, respecto de los pueblos y comunidades indígenas, con el objeto de cumplir los fines previstos en los artículos 4¼ y 115 constitucionales''. Dice el gobierno que la Cocopa interpretó el compromiso de San Andrés sobre la necesidad de que los tres niveles de gobierno incidan en la problemática indígena en el ámbito de sus respectivas competencias como ``la necesidad de que el Congreso emita una ley para precisar la concurrencia''. El gobierno infiere que esa facultad del Congreso implica que se emitirá una ley general y que los distintos niveles de gobierno se paralizarían hasta que ésta se emitiera, además de que ``ya existen disposiciones en las constituciones estatales que prevén algunos de los principios de los acuerdos de San Andrés por lo que sería complicado determinar en qué medida resultaría válido que la ley general previera cuestiones distintas a las ya previstas por los estados de la Federación''.

En esta cadena de supuestos habría que precisar: no se habla de una ley general sino de la facultad de expedir las leyes en la materia, de expresiones como éstas está nutrido el artículo 73 constitucional como corresponde con la naturaleza del Poder Legislativo. Por otra parte, la reforma constitucional propuesta no condiciona el ejercicio del derecho de autonomía a que la ley regule o establezca tal o cual cosa, porque su redacción, a diferencia del actual párrafo primero del artículo 4¼, no delega en la ley la naturaleza del derecho que se está reconociendo. Asimismo, de acuerdo al principio de jerarquía de las normas, las constituciones estatales tendrían por principio que revisar sus actuales regulaciones y adecuarlas a la norma de la Constitución General y no a la inversa, como sugiere el gobierno federal. Por último, para la etapa posterior a la reforma constitucional hay que considerar que muchos de los derechos sustantivos derivados de la autonomía están regulados en las leyes de la materia correspondiente y algunos son competencia federal, así que ahí están los criterios para definir si procede una ley general, ley marco, o la revisión paulatina del conjunto de la legislación federal y local para armonizarlas con la disposición jerárquicamente superior que sería en este caso la de la Constitución General.

En conclusión, el gobierno federal carece de argumentos jurídicos para rebatir con pleno conocimiento de causa la propuesta de la Cocopa. En este nuevo ejercicio precedido por una campaña de medios que enfatiza la voluntad expresada en lo cuantitativo, se ha dicho con insistencia, de 27 a cuatro observaciones. Después de analizar con detenimiento sus cuatro puntos, uno puede aclarar a la campaña gubernamental que no son cuatro sino una observación, la fundamental, la que no es negociable para los pueblos indígenas, la que determina si la autonomía tiene sustancia o es un cascarón vacío, la que garantiza el asiento material de la cultura de los pueblos indígenas, la que define si pueden o no tener futuro como pueblos, la relativa al acceso al uso y disfrute de recursos naturales. La que está en el centro de la tensión entre el derecho indígena y el neoliberalismo.