Dictamen a un absurdo

Adelfo Regino

Cierto es que hubieron cambios en la Secretaría de Gobernación y en la gubernatura del estado de Chiapas. Cierto es que existe una averiguación judicial sobre la matanza de Acteal sin ningún resultado que convenza. Pero tan cierto es que la militarización ha aumentado considerablemente en las comunidades zapatistas. Tan cierto es que los grupos paramilitares andan sueltos en territorio chiapaneco. Tan cierto es que en vez de responder de una manera adecuada a la alta presión internacional están expulsando a los extranjeros. Tan cierto es que en vez de excarcelar a los presuntos zapatistas presos han dejado libres a 300 personas sin que figure entre ellas ninguno de los implicados con el zapatismo. Tan cierto es que en vez de retirar sus observaciones a la propuesta de reformas constitucionales de la Cocopa, una vez más el gobierno reitera su incumplimiento a los acuerdos de San Andrés. Hoy el gobierno mantiene dichas observaciones y ante tal absurdo emitimos el siguiente dictamen en relación con el documento denominado ``Observaciones que presenta el gobierno federal a la iniciativa de la Cocopa sobre Derechos y Cultura Indígena del 29 de noviembre de 1996''.

1. En relación con el artículo 4o., párrafo primero, propuesto por la Cocopa, era previsible que el gobierno federal retirase su contrapropuesta planteada inicialmente, dado el hecho de que para ellos no implica ninguna concesión real, pues la definición misma de pueblos indígenas se encontraba estatuida en el orden jurídico mexicano desde la adopción del Convenio 169 de la OIT.

2. En relación con el párrafo segundo de la propuesta de la Cocopa y las observaciones que hace el gobierno federal, cabe precisar lo que sigue:

a) Para elaborar una reforma constitucional el legislador debe tomar en cuenta, por lo menos, la sistemática jurídica constitucional y la coherencia de la misma. Para el efecto anterior el constituyente originario dividió en dos grandes bloques a la Constitución, conocidas hoy día como la parte dogmática y la parte orgánica.

b) En la parte dogmática quedaron establecidos todos aquellos derechos inherentes a la persona humana conocidas comúnmente como garantías individuales. En la parte orgánica quedaron estatuidas todas aquellas normas relacionadas con la organización del Estado mexicano.

c) También hemos afirmado en muchas ocasiones que la demanda de libre determinación concretada en la autonomía, es la exigencia de un derecho humano universal cuyo fundamento se encuentra en los primeros artículos de los Pactos de Derechos Civiles y Políticos, así como el de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Carta Internacional de Derechos Humanos. Como tal fueron plasmados en los acuerdos de San Andrés y bajo esta lógica actuó la Cocopa incorporando este derecho esencial de los pueblos en el artículo 4o. de la Constitución, es decir, en la parte dogmática.

Como conjunto de derechos no había por qué incorporarlo en otra parte de la Constitución.

d) Al formular su texto constitucional, la Cocopa precisó de una manera coherente que la autonomía tenía que ser parte del Estado mexicano, fijando sus implicaciones y los derechos que daba origen. Al respecto no hay lugar a incoherencias. Y la observación gubernamental de que el artículo 4o. ``no precisa la relación con el resto de los principios, instituciones y, en general, la organización del Estado mexicano'', es totalmente inadecuada puesto que todo aquello que tenga que ver con la estructura organizativa del país no puede quedar consagrada en la parte dogmática de la Constitución sino en la parte orgánica, y en concreto en el artículo 115, tal como ya lo ha planteado la Cocopa.

Dicho de otro modo, lo que debe contener el artículo 4o. es el conjunto de derechos a que da lugar el derecho a la autonomía. La forma de ejercer este derecho y su inserción formal (porque en muchos de los casos ya existe de hecho) deberá estar determinada en el artículo 115.

Por eso nuestra conclusión fundamental en este apartado es que sería un error en términos de la sistemática jurídica constitucional pretender instituir en el artículo 4o. de la Constitución cuestiones relativas a la organización del Estado mexicano. Y si es que hay que hacer referencia en este artículo a los principios de unidad y soberanía nacional, entre otros términos que por hoy apologéticamente usa el gobierno, que concreten su propuesta y no sigan divagando. Si para ellos lo anterior es fundamental, entonces que lo digan a secas.

3. En relación con la fracción II de la propuesta de la Cocopa, el uso del término sistemas normativos no puede someterse a discusión. Cualquier afirmación contraria será totalmente violatoria de los acuerdos de San Andrés. Ahora, en relación con lo que el documento gubernamental llama ``fueros indígenas especiales'', habría que hacer un análisis más detallado.

En primer término hay múltiples acepciones de la palabra fuero. El que se supone hace referencia las observaciones gubernamentales es el fuero equiparable al fuero constitucional. Es decir, a un requisito de procedibilidad, a un privilegio o protección especial equiparable al que tienen los llamados altos funcionarios de la federación para que, antes de ser juzgados, se decida por la Cámara de Diputados la procedencia del juicio penal.

Ante ello podemos decir:

a) Efectivamente se está planteando un régimen jurídico especializado, pero no especial.

b) Este régimen jurídico vendría a dar vida al principio de igualdad entre desiguales.

c) Para ello es necesario el establecimiento de una asimetría positiva, es decir, el establecimiento -o mejor dicho, reconocimiento- de normas, órganos y procedimientos que ya existen de hecho en los pueblos indígenas y que permitan a estos la posibilidad de gozar de una manera efectiva una procuración e impartición de justicia.

d) Obviamente los límites de las normas, procedimientos y órganos tendrían que ser las garantías individuales y los derechos humanos reconocidos internacionalmente.

Finalmente, sobre la imperatividad de la convalidación, no debe extrañarnos puesto que la procuración e impartición de justicia en el ámbito nacional y estatal son obligación del Estado. Es decir, son imperativos. De igual modo los procedimientos de convalidación no son una omisión sino estos deberán ser establecidos y detallados en una ley reglamentaria.

4. En relación con la observación que hace el gobierno a la fracción III de la propuesta de la Cocopa, es importante remarcar que los ámbitos de autonomía están claramente especificados tanto en los derechos contenidos en el artículo 4o. como en la fracción IX del artículo 115 de la propuesta de la Cocopa.

5. En relación con la fracción V de la propuesta de la Cocopa, las observaciones del gobierno federal olvidan algunos de los principios elementales de todo orden jurídico: los operadores deónticos. Toda norma obliga, faculta y prohibe. En el caso de las normas propuestas por la Cocopa en el artículo 4o. en referencia, éstas son de carácter eminentemente facultativo. De ninguna manera son normas de carácter obligatorio o prohibitivo.

En el caso de las observaciones gubernamentales hechas a la fracción V de la propuesta de la Cocopa, éstas de ninguna manera establecen que obligatoriamente los pueblos indígenas tengan que acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales de sus tierras y territorios. Tampoco prohibe las formas individuales de acceso al uso y disfrute de las tierras y territorios. No se puede sostener ni interpretar la propuesta de la Cocopa en el sentido de que el marco constitucional propuesto establezca como única modalidad las formas de propiedad colectiva, en detrimento de las demás.

Insistimos. La norma constitucional que propone la Cocopa en esta fracción son de carácter facultativo. Es decir, los pueblos indígenas que quieran mantener sus sistemas de propiedad colectiva (sean ejidos o comunidades) o acceder a ellas como ya lo establece la actual ley agraria, lo podrán hacer libremente. Quienes no, pues no.

De igual manera, la definición de territorios que aparece definido en los acuerdos de San Andrés y recogida textualmente por la Cocopa, es una categoría jurídica que ya es parte del orden jurídico mexicano desde el momento mismo en que se adoptó el Convenio 169 de la OIT (ver artículo 13, numeral 2). Este artículo del Convenio 169 de la OIT debe interpretarse tomando en cuenta lo que también dispone el artículo 15 del mismo ordenamiento para darle una lectura integral. En este sentido no hay lugar a dudas o posibles interpretaciones que permitan prejuzgar de una ``desintegración territorial''. Tampoco cabe la crítica de que la propuesta de la Cocopa utilice el concepto de territorio como un elemento del Estado que pudiera fraccionar el territorio nacional.

Si persiste la argumentación contraria remitámonos a un análisis riguroso de los articulados del Convenio 169 de la OIT. Ahora bien, si no se aceptan los términos y las implicaciones de estos, tal como están contemplados en el convenio multicitado, entonces el gobierno mexicano estará incumpliendo una ley de carácter federal.

6. En relación con las observaciones a la fracción VII de la propuesta de la Cocopa, es totalmente obvio que para que pueda expedirse una nueva ley de comunicación relacionada con los pueblos indígenas, deba existir una norma constitucional que lo autorice. De lo contrario, ¿cuáles serán las bases de las normas reglamentarias que permitan a los pueblos indígenas adquirir, operar y administrar sus propios medios de comunicación? ¿Cuántos medios de comunicación están hoy día en manos de pueblos indígenas? ¿Cuántos en manos de no indígenas? ¿No será justo hablar en este terreno de la asimetría positiva?

7. En relación con la observación gubernamental en torno a la educación indígena, efectivamente, según ha quedado manifestado en los acuerdos de San Andrés, los pueblos indios demandamos que se nos garantice de manera efectiva la existencia verdadera de una educación bilingüe-intercultural, cuyos planes y programas de estudio deberán surgir y mantenerse gracias a un quehacer conjunto de los pueblos indios y las autoridades educativas municipales, estatales y federales.

Con lo anterior no se busca romper el principio de educación nacional, así como tampoco se cuestiona la facultad del Ejecutivo federal para que éste pueda determinar los planes y programas de estudio, en toda la República, con el fin de asegurar la identidad nacional; sino, todo lo contrario, lo que los pueblos indios hemos buscado siempre con nuestras demandas ha sido justamente la suma de esfuerzos y conocimientos con la firme idea de fijarnos propósitos y metas comunes a los del resto de la sociedad nacional. En este sentido, debemos advertir que en una sociedad que dice practicar la verdadera democracia debe ser el pueblo en su conjunto y no una sola persona -en este caso el Ejecutivo federal- quien decida la formación escolar de sus futuros ciudadanos.

8. En relación con las observaciones realizadas a la fracción V del artículo 115 de la propuesta de la Cocopa, es importante señalar que se trata originalmente de una propuesta del gobierno federal que entregó a la Cocopa antes de que éste elaborara su propuesta del 29 de noviembre. Es importante entonces que la Gobernación haga memoria y revise sus posiciones originales.

9. En relación con el párrafo IX de la propuesta de la Cocopa y las observaciones que al respecto hace el gobierno, es importante hacer notar la afirmación que sosteníamos desde un principio: es en esta parte de la Constitución donde la autonomía debe precisarse su ámbito de aplicación, y su interrelación con las instituciones y la actual estructura del Estado.

Esto es lo que debidamente hace la propuesta de la Cocopa, es decir, ampliando la esfera normativa de la autonomía establecida en el artículo 4o.. De tal modo que reducir la autonomía solamente a un conjunto de derechos, es negar toda posibilidad de ejercerlos porque no habrán mecanismos para concretarlos. Detrás de todo se encuentra la lógica gubernamental de conceder el uso de la palabra autonomía sin ningún contenido real.

De igual modo, cuando el gobierno niega el hecho de que un municipio pueda reconocer su pertenencia a un pueblo indígena, se está demostrando que el término pueblos indígenas puede existir en la Constitución pero sin ninguna posibilidad de darle una aplicación concreta que pudiese posibilitar la reconstitución de los pueblos indígenas. Es decir, el gobierno piensa un pueblo indígena en abstracto, pero no en lo real y concreto. Aquí sería muy importante rescatar las disposiciones de la Constitución de Oaxaca en donde se establece la ``posibilidad de asociación de los municipios que tengan una misma filiación étnica''. Lo anterior es un precedente claro de que los municipios indígenas de Oaxaca tienen como referente supramunicipal a un pueblo indígena, antes que la entidad federativa en sí.

10. En relación con las observaciones a la fracción X del artículo 115 de la propuesta de la Cocopa, el gobierno parece ignorar la experiencia oaxaqueña. Es claro que el municipio establecido en una zona indígena tiene especificidades propias frente a las cuales la ley ya no puede simular. Reconocer estas particularidades no significa de ninguna manera alterar la actual estructura municipal, sino fortalecerla y consolidarla. Tampoco significaría establecer formas de gobierno ajenas al régimen democrático y republicano. Y esta situación es lo que la Constitución necesita reconocer. La Constitución tiene que cambiar para reconocer. La Constitución no es algo inalterable en este aspecto.

Reconocer tan sólo la participación indígena en la integración de los ayuntamientos mediante los esquemas actuales, es equivalente a no reconocer nada, y echa por abajo los esfuerzos reales de los mexicanos por una auténtica autonomía municipal.

11. Finalmente, en relación con las observaciones relacionadas con la expedición de leyes que establezcan la concurrencia con los actuales órganos de gobierno, al darse la reforma constitucional, por lógica común deberá reformarse todo el orden jurídico mexicano, y en ella se modificarán las competencias de los distintos niveles de gobierno, así como aquellos que serán transferidos a las comunidades, municipios y pueblos indígenas.

Después de muchos meses y años seguimos en la misma discusión. Hasta hoy no hay argumentos que nos convenzan. Tan sólo un montón de letras que pretenden encubrir otras intenciones. No quieren transformar, sino mantener un sistema que nos hace a un lado. Por eso estas observaciones gubernamentales son un No a los acuerdos de San Andrés.